ATLAS FORESTAL DE CASTILLA Y LEÓN – XIII

De las ordenanzas al Catálogo de los montes de utilidad pública Las ordenanzas municipales

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En la Edad Media, la necesidad de organizar el territorio recién poblado y de regular la actividad agraria afectó al espacio forestal. El monte y sus recursos figuraban en los fueros como bienes comunes, lo que exigía, si era patrimonio importante, arbitrar ordenanzas para su conservación, pues en ellos tenía lugar el aprovechamiento más antiguo y característico de los concejos. Estos textos, como señala Gibert (1970), eran propios de cada lugar y englobaban una de las mayores riquezas del derecho de montes. Su lectura permite conocer el modo de utilización de bienes y propiedades comunales, las técnicas empleadas, el régimen de pastoreo, las medidas para la protección de montes, aguas, sembrados, viñas, huertas y dehesas, la composición florística de los bosques, así como entender los problemas socioeconómicos y las relaciones del hombre con la naturaleza.

Las ordenanzas fueron dictadas por los concejos y aprobadas por el rey o señor. Atendiendo al ámbito territorial, se clasifican en ordenanzas de «villa y tierra», de «villa», «entre villas» y, conforme aumenta el deseo de independencia junto a otros factores económicos y sociales, aparecen las de «villas eximidas» y las de «aldeas». Las más conocidas son las de villa y tierra, entre las que cabe citar las de Ávila (1485), Cuéllar (1492 y 1546), Burgos (1497), Segovia (1514), Iscar (1538), Valladolid (1549), Riaza (1572), Béjar (1577), Coca (1583), Aguilar de Campoo (1591), Lerma (1594), Salamanca (1619) y Miranda del Castañar (1630).

En todas las ordenanzas municipales siempre se hace referencia a los usos y las costumbres antiguas de cada villa. Las elaboradas al concluir el período medieval tienen, por tanto, un carácter de síntesis descriptiva (Olmos, 1994). Son pobres en normas técnicas para la conservación de los bosques, pero destacan por su riqueza en tipificar las infracciones y establecer las penas, lo que refleja una situación de inobservancia normativa al amparo de una economía local de subsistencia (Álvarez & Allué, 1997). En las comarcas de montaña de Castilla y León, los pastos eran el recurso forestal más apreciado, siendo frecuentes los conflictos surgidos de su aprovechamiento ganadero, como así se deduce de las detalladas y estrictas regulaciones contenidas en las ordenanzas (Picardo, 1994). La historia demuestra que, de no haber existido éstas, la total desaparición del patrimonio forestal común habría sido un hecho inexorable.

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Las ordenanzas regulaban los usos y costumbres que regían la vida de las primitivas comunidades. En estos cuerpos de normas se encuentran los relacionados con el medio en que se asientan, en particular, por su importancia económica o por haber sufrido menoscabo. En las Ordenanzas de Aguilar de Campoo de 1591, recogidas en la figura, se manifiesta, al igual que en otras villas o concejos, la preocupación administrativa y legislativa para la conservación y la gestión de sus montes —capítulos 95 a103—, que van precedidas de una provisión. Una de las cosas más necesarias al bien comun segun la espirienzia lo a mostrado es que los montes questa villa tiene se guarden porque de no se aver hecho en los tiempos pasados a benido esta tierra en tanta carestia de leña que el carro que agora a doçe años balia un real bale al presente seis e la madera esta subida en tan eze sivo precio que ya ninguno sino es pu ramente neszesitado tiene atrebimiento a edificar e con celo que los montes se con serbasen e de nuevo se plantasen su magestad dio una su carta e provisión acordada sobre la conserbazion de los montes e planta dellos la qual por parte desta villa fue pedida e ganada su tenor de la qual es este que se sigue…

La independencia de las aldeas supuso el deterioro del vínculo con la villa de cabecera; si aquellas adquirían el derecho de villazgo, dictaban ordenanzas de villa eximida, como Villatoro (1503), que perteneció a la jurisdicción de Ávila; o San Miguel (1590), antigua Aldea del Palo, de la jurisdicción de Zamora. Entre las ordenanzas de las aldeas se encuentran las de Carbonero el Mayor (1409) y Villacastín (1608) de la Comunidad de Segovia; Santa María del Olmo y otras de la Comunidad de Sepúlveda (1516); y La Alberca, de la jurisdicción de Granadilla (1515). Los montes, considerados municipales, son el origen del patrimonio comunal, separado del particular de los vecinos. Con frecuencia los concejos eran desposeídos de sus aldeas y términos y desapoderados de sus montes. Las Cortes de Castilla y León, desde 1325, reiteraron la devolución de estos bienes comunales ocupados por poderosos, a veces con privilegios reales, y prohibieron la enajenación ilícita de dichos bienes por los municipios. Este desorden en el ámbito territorial del municipio se acentuó con el paso del tiempo. Las usurpaciones entre concejos, por parte de los señores e incluso por los propios vecinos, alteraron y mermaron la propiedad forestal, conculcando el principio de inalienabilidad de los bienes del común.

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Memorial de los papeles que se han visto en razón de las tierras de sernas, montes, y mercedes, propios de la Villa de Medina del Campo.
En el conjunto territorial concejil de Medina del Campo, bajo jurisdicción real, como confirman las Ordenanzas de la Reina Doña Juana, de 12 de abril de 1508, se distinguían montes, sernas y mercedes formando bienes realengos, del Real patrimonio, mientras fuese voluntad del soberano. Esto generó largos pleitos de propiedad entre el concejo que cobraba las rentas y el fisco, que veía reducidos sus ingresos y que, a la larga, quedarían resueltos a favor del concejo como bienes de carácter comunal integrantes de los propios del concejo. Los montes, terrenos incultos poblados por masas forestales —encinares, robledales y pinares—, perdían superficie a favor de las sernas y las mercedes.
Las sernas eran tierras concejiles cultivadas como consecuencia de su roturación, dotadas de un régimen jurídico complejo y en singular equilibrio, por su carácter de bienes de propios de Medina y del común de los vecinos de toda la Tierra de Medina mediante su libre usufructo, si bien no estaban exentas del pago de una renta; las mercedes eran donaciones de montes o sernas hechas por el soberano a particulares en recompensa por algún favor recibido, como las realizadas por el Emperador Carlos V.
Esta política de roturaciones y donaciones, desarrollada a lo largo del siglo XVI y aplicada con especial intensidad en los territorios situados al norte del campo de Medina, supuso la desaparición de los montes comunales y, con ella, una profunda transformación del paisaje, bien de una forma legal, a través de los permisos temporales de roturación —que en la práctica se convertían en definitivos—, y sobre todo por las ilegales y abusivas roturaciones. A comienzos del siglo XVI la superficie de estos montes se
estimaba en 16.000 obradas —más de 9.000 ha—, de las que casi su totalidad fueron roturadas antes de mediados del siglo XVIII. Las concesiones reales a los pueblos se otorgaban con la justificación
de no tener tierras para labrar, como las roturaciones de los montes «Palancar» y «Baldemuelles» en el término de Nava del Rey; pero las verdaderas razones que movían a los soberanos eran las necesidades de abastecimiento de una población en continuo crecimiento debido al auge de sus ferias, o una contrapartida a la subida de impuestos. Así, en 1500 los Reyes Católicos concedieron a los vecinos
de la villa y tierra la posibilidad de roturar cuatro obradas por yunta durante diez años en los montes «Inestoso» y «Pedroso» de La Seca, para compensar así un aumento de impuestos. Por otra parte, el Concejo de Medina no mostraba especial oposición a las mismas, al no ver perjudicados sus intereses económicos, pues los montes roturados pasaban a engrosar las sernas nuevas, de las que anualmente se
hacía un registro para cobrar el correspondiente canon en trigo con que estaban gravadas.

Los poderes señoriales elaboraron, en ocasiones, ordenanzas que regulaban los usos en sus propiedades, como las dictadas en 1511 por el Duque de Alburquerque, Señor de Cuéllar, para su monte «La Serreta», preservado hasta nuestros días como singular espacio forestal de la comarca.

La preocupación de éstas era salvaguardar la riqueza cinegética de un predio en el que se mencionan venados, gamos, corzos y osos, desaparecidos hace largo tiempo en la zona (Allué, 1994). Las ordenanzas de la villa de Lerma (1594) únicamente reflejan el reparto entre los vecinos de la bellota de los montes de Landa y Ayesa (Cervera, 1976).

La dificultad de delimitar los términos de cada concejo y los problemas que conllevaba el aprovechamiento de montes y pastos en la zona fronteriza originaron numerosos pleitos de deslinde y uso desde principios del siglo XV.

La solución vino dada por las ordenanzas comunes entre villas, como por ejemplo las de Cuéllar y Sepúlveda de 1492 (Villalpando, 1967), que compartieron la propiedad del actual monte del Catálogo de utilidad pública (C.U.P.) de Segovia nº 180 «Ensanchas de Navacedón», un pinar negral de 2.019 ha. Otra fórmula de consenso fue la mancomunidad de pastos entre «municipios colindantes para el aprovechamiento recíproco de las yerbas en parte o en la totalidad de sus respectivos términos» (Mangas, 1981).

Las ordenanzas de villa y tierra de Cuéllar, recopiladas en 1546 (Corral, 1988), son ejemplo de la protección dada al espacio forestal. La parte más extensa de su normativa está dedicada a los pinares, propiedad comunal cuya titularidad puede corresponder a la comunidad de villa y tierra, a la villa o a las aldeas y concejos. Los pinares de la villa y tierra se denominan comunes en alusión no tanto a su naturaleza jurídica como a su dependencia directa del concejo. Los bienes del patrimonio común eran de aprovechamiento libre y gratuito; estos derechos correspondían a todos los vecinos, incluidos los clérigos, y comprendían entre otros: cortar y sacar de los pinares la madera precisa para hacer la casa o para usos domésticos; pastar con los ganados por pinares —cuyo suelo era libre—, baldíos y ejidos de la comunidad; ocupar y someter al cultivo la tierra común o entradiza; derecho a pescar y a cazar. El pinar del patrimonio comunal más representativo es el «Común Grande de las Pegueras», actual nº 48 del C.U.P., con una cabida total de 7.446 ha y perteneciente a la Comunidad de Villa y Tierra Antigua de Cuéllar.

El pinar de la villa «Pinar del Cuerpo de la Villa de Cuéllar », hoy nº 14 del C.U.P., «Pinar de Villa o Pinarejo», propiedad del Ayuntamiento de Cuéllar, contaba con ordenanza desde 1492. Los pinares de las aldeas aparecen claramente diferenciados de los anteriores; pues a los concejos de las aldeas sólo se les asignaba en depósito y recibían los pinares para hacer leña y madera, estando prohibida la venta de pinos sin licencia del regimiento. A favor de los vecinos de la aldea se dejaba el aprovechamiento, y para todos los vecinos de la villa y tierra quedaban libres los pastos y el suelo del pinar. En la práctica, esta afectación serviría de base para la formación del patrimonio de las aldeas al producirse finalmente su autonomía.

Las ordenanzas establecían la defensa física y jurídica del patrimonio, cuya conservación y protección se consideraba vital para la comunidad. La defensa física se desarrollaba a través de un sistema de vigilancia con guardas y adelantados, nobles que ejercían su oficio a caballo. La regulación de los aprovechamientos de madera para construcción era muy minuciosa. La licencia o albalá, que expedía el regimiento, era anotada por los escribanos en un libro de registro, especificando la madera concedida; además, no se podía cortar madera menor de diez pies de altura —2,78 m—, ni pies verdes para hacer leña e, incluso, el adjudicatario debía ejecutar la corta en cuarto menguante y en plazo inferior a un año, previo juramento de ser para su casa. Para evitar el fraude de la venta de madera destinada a la construcción se nombraban como inspectores un regidor hidalgo y un regidor pechero.

La protección de los pinares frente al incendio daba lugar a penas muy rigurosas. Sancionaban, incluso con la pena de muerte, «a los que ponen fuego en los pinares o montes » con dolo o malicia o por negligencia, estando obligados todos los concejos, aldeas y vecinos, a acudir a su extinción. La conservación de los mismos impedía hacer carbón de cándalo ni de otra leña. El peligro de desaparición de los pinares de piñonero, que debían tener una presencia reducida y amenazada, unido a su carácter frutal, motivó una atención específica frente a los pinares de negral, dictándose normas restrictivas para el aprovechamiento de sus maderas y regulando el arrendamiento de sus frutos. La plantación de pinares, generalmente de piñonero, debía contar con la licencia del regimiento, quedando acotados al pastoreo durante cinco años o más.

La defensa jurídica del patrimonio se garantizaba con los deslindes de los predios. Las ordenanzas preveían el nombramiento de un regidor, un procurador, y un escribano para la renovación de hitos y mojones cada nueve años, y unos adelantados que en los treinta días siguientes a su designación debían reponer los mojones y cotos de redondez de la tierra. 

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Carta topográfica de 1825, pintada al óleo, de un sector de la Tierra de Pinares segoviana situado entre Nava de la Asunción y el río Voltoya. Delimitado por la línea de mojones, comprende los montes «Pinar de la Cruz del Muerto» y «Pinar de la Muitera (en la actualidad nº 121 de U.P.)». Figuran Coca, representada por una torre almenada, Santiuste de San Juan Bautista y Moraleja de Coca, así como el «Pinar del Rey» al norte y el «Pinar de la Sorda» (monte nº 115 de U.P., denominado Pinar de las Ordas) al sur. (Archivo de la Real Chancillería de Valladolid. Planos y dibujos nº 645).

Las ordenanzas ilustradas

Una nueva etapa para la administración de los montes se inició con la dinastía borbónica. La patente falta de madera fue motivo de preocupación e impulsó una política de fomento de la riqueza forestal y de la ordenación de sus aprovechamientos, basada en la promoción de la arboricultura y de la selvicultura, así como en el conocimiento de los recursos forestales del Imperio. La política del reino se dirigió a reconstruir la primacía militar y naval en el viejo y nuevo continente. Entre otras medidas, se promulgó la conservación de los montes existentes y la creación de nuevos plantíos, pues los arsenales eran un sumidero inagotable de las existencias maderables.

El pensamiento ilustrado reconoció la importancia económica del bosque, y a su escasez la considera causa de las miserias de Castilla:

«No habiendo copiosos plantios, no puede haber tampoco abundancia de maderas para edificios terrestres, ni maritimos; y lo que en esta parte podríamos subministrar á los extrangeros con lucro, es menester que lo compremos de ellos á grandes precios. Las casas de los pobres son infelices, y miserables extremamente por la carestía de maderos con que armarlas: los muebles de sillas, mesas, y otros muy precisos para el uso racional escasísimos, mezquinos: bancos, artesas, palas para aventar las mieses, mesas, sillas, y otros utensilios de este género vienen de Asturias á Castilla; y si no viniesen, se comeria en el suelo, serviria este en casa de los Labradores de asiento, y cama, y faltarian otras cosas, que la racionalidad, y conveniencia piden» (Ponz, 1787).

Este pensamiento se introdujo en el tejido social y político de la época. La doctrina ilustrada, defensora en principio de los intereses de la propiedad privada como salvaguardia del dominio forestal, cedió hasta considerar al bosque como beneficioso para el colectivo, y aceptó que su conservación no recayera sólo en la propiedad privada, sentando las bases del discurso científico y del pensamiento conservacionista desarrollado en el siglo XIX.

La restauración de la riqueza forestal se confió a un potente aparato legislativo. La situación interior de Castilla y León y la ausencia de ríos navegables evitó su dependencia de la jurisdicción de la Marina, a excepción de reducidos territorios, pero quedó sometida a la Real Ordenanza para el aumento y conservación de montes y plantíos de 7 de diciembre de 1748. Dictada por Fernando VI bajo el ministerio de Zenón de Somodevilla, Marqués de la Ensenada, a la sazón Secretario de Guerra, Hacienda, Marina e Indias, esta Ordenanza permaneció vigente, con intermitencias, hasta 1833. El Estado pretendió la conservación y la mejora del patrimonio forestal, pero desde la óptica de la falta de recursos forestales y el desabastecimiento de la Corte, sin esbozar nuevos conceptos que superaran los problemas estructurales.

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«Plano del nuevo camino desde la ciudad de Valladolid al páramo de Villanubla por las inmediaciones de Zaratán para carrera real de Galicia, León y Asturias». La Ilustración propició el desarrollo de las infraestructuras de comunicación, como la proyectada en 1790 para mejorar el acceso al noroeste del país y que, a la salida de la ciudad, discurría hasta la fecha por la Cañada Real Soriana. En este ilustrativo documento gráfico se observa la intensa deforestación del paisaje en el entorno de la ciudad de Valladolid, con unas laderas desnudas de arbolado a excepción de manchas dispersas en la orla de los Montes Torozos; sirva de ejemplo «El Monte» de Zaratán. Esta desnudez permanecería durante un siglo y medio hasta las repoblaciones efectuadas por el Patrimonio Forestal del Estado, como la del monte «Eriales de Zaratán», que transformaron el paisaje vallisoletano para constituir hoy un elemento singular del mismo. En el detalle del plano de la ciudad se observa el Campo Grande (Y), extenso plantío realizado en 1784 a instancias de la Sociedad Económica de la ciudad, así como las plantaciones lineales en el nuevo camino. Concebidos bajo los principios ilustrados, pretendían embellecer las ciudades y acercar la naturaleza a la sociedad. (Servicio Geográfico del Ejército).

Las normas administrativas articulaban el marcado intervencionismo del Estado, que tutelaba los montes particulares y públicos, controlaba los recursos, decidía dónde y qué se plantaba, señalaba lo que se cortaba, fijaba los precios, y vigilaba y sancionaba duramente bajo una jurisdicción específica para el ramo de montes, por lo que el campesino rara vez asumía como suyos los árboles plantados.

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Aunque guardas de monte y celadores velaban por su cumplimiento, su efectividad quedaba reducida por la desidia de los corregidores, la connivencia de las autoridades locales y la corrupción de unos y otros, pese a que se castigaba el fraude, la tolerancia o el cohecho con el pago de los daños y cuatro años de presidio en África. El Estado diseñaba la recuperación de los espacios forestales a costa del erario de los pueblos, obligando a cada vecino a plantar cinco árboles al año y conservarlos. Esta obligación no se consideraba gravosa, ni para los pueblos ni para los vecinos, pues éstos «logran el fruto de la hoja, bellota y pastos con abrigo para sus ganados; en lo cual pueden aumentar y mejorar considerablemente con el tiempo sus Propios, asegurar el abasto de leña y carbón que necesiten, y su mayor comodidad». La estadística de plantíos de 1750 refleja elevadas cifras de árboles plantados y guiados, pero son datos que enmascaran la realidad para evitar sanciones:

«Las penas, repetidas freqüentemente, ya se ha visto quán infructuosas han sido en treinta y ocho años como ha que se publicó la ordenanza, desde cuyo tiempo, segun una regular providencia, debian estar cubiertos de árboles todos los montes, los valles, los desiertos, los poblados, y los mas escondidos rincones del Reyno. Estas penas, y amenazas, que se extienden á los que han de hacer los plantíos, y á las Justicias que los han de zelar, hacen en cierto modo aborrecibles las providencias; y así se ha visto en muchos pueblos, que lo que los maridos plantaban por el día, arrancaban sus mugeres por la noche, haciendo imposible el objeto de las mismas providencias » (Ponz, 1787).

Las ordenanzas de 1748 nacieron en el marco de un país en desarrollo, cuyas necesidades de alimento y combustible no encontraban respuesta en los recursos que la tierra les ofrecía. El Estado, incapaz de alterar la estructura de la propiedad del Antiguo Régimen o incrementar la productividad agraria, satisfacía la demanda a costa del descuaje y rompimiento de tierras. El bosque se redujo a las áreas montañosas de difícil cultivo. Las necesidades de los vecinos de leñas, carbón vegetal, y madera para sus construcciones se enfrentaban a una férrea normativa que les impedía su aprovisionamiento, agravado por el alza de precios en un mercado inflacionista, que favorecía la especulación y el comercio clandestino.

El resurgimiento de la Armada reactivó la construcción naval y las industrias asociadas, como las de armamento, al tiempo que la reforma económica ilustrada desarrollaba la siderurgia y las industrias artesanales. Los aprovechamientos comunales quedaron limitados por una legislación estatal que obligaba a adaptar las ordenanzas municipales, con lo que se invadía una competencia tradicional de los ayuntamientos y se impedía su acceso a los recursos forestales, castigando severamente las infracciones. La propiedad privada y la comunal fueron conculcadas, pues se sustraía el disfrute de una parte de la riqueza natural que secularmente habían aprovechado. En este enfrentamiento con la propiedad estriba una de las razones del fracaso de la política forestal absolutista (Urteaga, 1987).

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«Los leñadores» de Francisco de Goya. Ante las necesidades de alimento y combustible de la población, las superficies de cultivo se extienden hacia zonas marginales, donde se asientan las masas forestales, ya en las áreas montañosas. El aprovisionamiento de leña, carbón vegetal y madera de los bosques por parte de los vecinos se encuentra con la férrea normativa de la Real Ordenanza para el aumento y conservación de montes y plantíos de 1748, así como con un mercado inflacionista que favorece la especulación y el comercio clandestino.

El incumplimiento de las ordenanzas se intentó subsanar con disposiciones más flexibles, pero sin acertar en los conceptos de utilidad y tutela pública de los montes. La falta de abastecimiento de carbón a la Corte extendió los privilegios de carboneo hasta afectar a los montes de Castilla y León: 111 km en 1748, 167 km en 1769 y 223 km en 1784. El intervencionismo sobre el mercado de la madera se redujo y en 1770 se suprimieron los privilegios de los asentistas en la compra de la madera y se rompió el monopolio del control de precios en los suministros a las Reales Fábricas. La inflexión se debió al nombramiento del Marqués de Floridablanca como ministro de Estado que, según plasmó en una instrucción de 1787, defendía el interés privado para incentivar la repoblación forestal y admitió la propiedad de los aprovechamientos de los nuevos plantíos para sus dueños, así como su cerramiento. Pero, a finales de siglo, los recursos forestales fueron incapaces de satisfacer la demanda, y la industria se estranguló; numerosas fábricas cerraron por la dificultad de aprovisionamiento y se acudió a las importaciones de madera del norte y este de Europa. Las ordenanzas habían fracasado en su objetivo de solucionar el suministro de madera y combustible, acentuando las carencias de los montes españoles.

Los ilustrados atribuyeron a la legislación forestal la causa del fracaso. Para incentivar su recuperación propusieron el cese del intervencionismo y la consagración de la propiedad privada. Jovellanos, en 1795, definió un código liberal para los montes, que supuso el fin de la política absolutista del Marqués de la Ensenada. Las Cortes de Cádiz culminarían el proceso al derogar, en 1812, las Ordenanzas de 1748 y toda la legislación forestal vigente, y disolver asimismo la organización especial del ramo, dando plena libertad a corporaciones y particulares para el gobierno y aprovechamiento de sus montes.

La muerte de Fernando VII significó el fin del Antiguo Régimen y de la política forestal del XVIII; al término de su reinado se propusieron medios para mejorar los montes, que quedaron plasmados en las Ordenanzas Generales de Montes de 22 de diciembre de 1833, dictadas bajo la minoría de edad de Isabel II, siendo ministro de Fomento Javier de Burgos. Al adoptar la mayor parte de las disposiciones del Código forestal francés de 1827, establecían normas para el deslinde de los montes públicos y precisaban las diferencias entre las funciones administrativas y las judiciales. Por primera vez se constituía una Dirección General de Montes, dependiente del Ministerio de Fomento, y de una administración forestal de ámbito provincial bajo la supervisión de un Comisario de Montes y, aunque se consiguió acabar con vicios y privilegios insostenibles, no fueron capaces de incorporar la doctrina forestal nacida medio siglo antes en Alemania.

Los antecedentes desamortizadores

En la historia forestal de España, el paso de terreno público a manos privadas ha sido una constante, cuya manifestación más singular es el proceso desamortizador del siglo XIX. Se repitieron frecuentemente órdenes y decretos que revalidaban la enajenación de las fincas de propios y otros encaminados a individualizar la riqueza pública, a menudo anulados por disposiciones posteriores.

En 1836, Álvarez y Mendizábal declaró en venta todos los bienes que habían pertenecido a las suprimidas corporaciones religiosas. A primeros de 1847 se decretó la venta de los bienes de propios, si bien se exceptuaron aquellos cuyo uso y aprovechamiento común y gratuito estaba en posesión de los vecinos. El 11 de julio se suspendió el decreto, pero el 9 de agosto se ordenó proceder a la venta de bienes nacionales y a que se removieran cuantos obstáculos se opusieren a ello. Ambas leyes fueron dictadas por el mismo ministro.

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Las Ordenanzas Generales de Montes de 1833, dictadas al final del Antiguo Régimen y de la política forestal del XVIII, significan un intento para mejorar los montes.Adoptan la mayor parte de las disposiciones del Código forestal francés de 1827, establecen normas para el deslinde de los montes públicos y precisan la diferencia entre las funciones administrativas y judiciales. Por primera vez se habla de una Dirección General de Montes y de una administración forestal de ámbito provincial, bajo la supervisión de un Comisario de Montes.

 La Ley de 1 de mayo de 1855

El 1 de mayo de 1855 se promulgó una disposición, conocida como «Ley Madoz», que ponía a la venta la totalidad de los montes públicos, exceptuando «los montes y los bosques cuya venta no crea oportuno el Gobierno», quedando también exceptuados «los terrenos de aprovechamiento común, previa declaración de serlo, hecha por el Gobierno». El programa desamortizador progresista, vinculado a sanear la financiación de la hacienda pública, exigía al Estado y a los pueblos desprenderse de sus propiedades, incluidas las forestales que estaban en manos de los pueblos. El primer paso de la Ley fue requerir un Informe a la Junta Facultativa del Cuerpo de Ingenieros de Montes, presentado el 8 de octubre del mismo año. En él se materializaba uno de los principios del pensamiento de los forestales españoles: la «utilidad pública», concepto que englobaba las «funciones de los montes en la física del globo», denominadas en el Informe «influencias cosmológicas», precursoras de la función ecológica, social y económica de los montes. Se exigía al Gobierno la conservación y el fomento del monte maderable en manos públicas mediante un estatuto jurídico de protección. A la postre, este principio salvó una parte importante del patrimonio forestal público con la inclusión de los montes en el Catálogo y su posterior declaración de utilidad pública, oponiéndose frontalmente con el ideario político-ecónomico de la desamortización.

El Informe de la Junta establecía dos principios: «no conviene enajenar los montes de dominio público en la región superior y alta», pudiendo ser enajenados los situados en la región media e inferior, a excepción de los que necesitasen un reconocimiento previo. Para simplificar definía el criterio de especie dominante por su sencillez, fácil comprensión y aplicación para todos, desde el labrador al político y facultativo, y dividía los predios públicos en tres clases:

«1.ª Montes que no pueden pasar al dominio de los particulares sin exponerse a causar grandes daños en la agricultura y en la salubridad del país». Se incluían los abetales, pinsapares, pinares, enebrales, sabinares, hayales, castañares, avellanares, abedulares, alisales, acebedas, robledales, rebollares, quejigares y piornales.

«2.ª Montes que no se pueden enajenar sin previo reconocimiento científico en cada caso particular». Categoría formada por alcornocales, encinares, mestizales y coscojares.

«3.ª Montes cuya venta se puede, desde luego, declarar oportuna sin necesidad de reconocimiento previo»: fresnedas, olmedas, lentiscares, cornicabrales, zumacales, tarayales, regalizales, alamedas, saucedas, retamares, aulagares, acebuchales, almezales, labiernales, bojedas, tamujares, lauzgatillares, espinares, jarales, tomillares, brezales y palmitares.

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En 1858, el Gobierno liberal restablece la desamortización, basada en las tres clases de montes públicos definidas en el Informe a la Junta Facultativa del Cuerpo de Ingenieros de Montes y se acentúa la lucha entre el Ministerio de Hacienda y el de Fomento. La Clasificación General de los montes públicos de 1859 es una completa relación de montes por ayuntamientos en la que figuran los propietarios, la cabida aforada y las especies dominante y subordinada. Debe entenderse como una magnífica aproximación a las principales masas naturales, pese a la precariedad de los recién creados servicios forestales, por lo que las cifras han de manejarse con precaución.

Los pinares se localizaban, como norma general, en parajes elevados, donde ejercen su papel ecológico, pero el criterio de la especie dominante incluía excepciones, como las formaciones de llanura en la cuenca del Duero: «es verdad que algunas especies viven en sitios bajos, como el pino piñonero,… pero también es cierto que en estos casos suelen sostener las arenas incoherentes o voladoras, como se puede observar en las costas y hasta en el mismo interior».

Los encinares se declararon de venta dudosa por el escaso interés que obtenía el capital privado en su cultivo, no creando montes altos con turnos largos; el único beneficio lo alcanzaría el propietario descuajando el monte y olvidándolo a su suerte, como demostraría la historia.

Por Real Decreto de 26 de octubre de 1855 se admitieron las categorías del Informe y se aceptaron por primera vez las funciones sociales de los montes. El Gobierno, poco después, ordenó la enajenación de las dos últimas y aceptó el criterio de especie dominante, si bien se reservó declarar no enajenables aquellos que, por razones graves, juzgara convenientes al interés público. Pero al clasificar como enajenables los montes de menor valor, el Ministerio de Hacienda propuso la venta de las fincas de la primera clase que no tuvieran la categoría de monte por presentar pocos árboles, plantas, o matorrales, y así abrir una puerta a la desamortización de los montes exceptuados por el criterio de especie. El Ministerio de Fomento, gestor de los exceptuados, cedió ante el de Hacienda, y aunque se aceptó su criterio, se estrechó el campo de los montes exceptuados o, visto desde otra perspectiva, se amplió el de los montes enajenables (Calvo, 2001). Para Hacienda, la función cosmológica de los montes tenía un carácter marginal.

El 14 de octubre de 1856, por cambio de Gobierno, el partido moderado suspendió el decreto desamortizador de los progresistas. El período de calma permitió reorganizar la incipiente administración forestal. En ese mismo año se dividió el territorio peninsular en Distritos Forestales, estableciendo siete —Ávila, Cuenca, Jaén, Madrid, Oviedo, Santander y Segovia— y situó al frente a los Ingenieros de Montes, tanto en la parte facultativa como administrativa.

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