ESTUDIO JURISPRUDENCIAL SOBRE LAS ORDENANZAS DE APROVECHAMIENTOS FORESTALES – IV

ESTUDIO JURISPRUDENCIAL SOBRE LAS ORDENANZAS DE APROVECHAMIENTOS FORESTALES – IV

Pero la prioridad de la costumbre fue mantenida en la sentencia del mismo Alto Tribunal de fecha 10 de julio de 1989 , en la que de forma muy taxativa se afirmó que «ha de entenderse que la costumbre tiene prioridad sobre la ordenanza local». Y se añadía:

«Este es el orden que dibuja el texto refundido de 1986 -art. 75.2 – y aunque el hoy vigente Reglamento de Bienes en su art. 95 incluye en primer término las ordenanzas y después las normas consuetudinarias hay que entender como ya se ha dicho que la primacía es la señalada tanto por rango legal del texto refundido como por los antecedentes históricos de la figura que se examina.»

Pero también en la sentencia se dijo que «… aunque en terreno la costumbre alcance un valor primordial… no excluye la aplicabilidad del resto del bloque de la legalidad.»

La misma doctrina fue recogida en la sentencia de fecha 29 de diciembre de 1998 , la que, y aún cuando no se refería directamente al problema que aquí se debate, aludió al mismo, recordando que «el art. 75.2 del Texto Refundido de 18 de abril de 1986 atribuye a la costumbre un valor prevalente sobre las ordenanzas Locales en materia de aprovechamiento y disfrute de bienes comunales que ha sido recogido en algunas resoluciones de esta misma Sala, entre las que cabe destacar la de 10 de julio de 1989 , en la que no se deja de subrayar que el alcance que en un determinado campo pueda alcanzar la costumbre alegada no puede excluir la aplicabilidad del resto del ordenamiento jurídico».

También la Sentencia de 28 de abril de 1992 se apoya parcialmente en el valor de la costumbre como fuente de Derecho, si bien en aquel caso su aplicación aparecía invocada, como tradición, en las ordenanzas Municipales.

 También nos interesa de esta sentencia resaltar que la misma establece la necesidad de que la costumbre «no haya de contravenir el bloque de la legalidad vigente».

CUARTO.- Tras argumentar la parte recurrente la preeminencia de la costumbre sobre la regulación de la Ordenanza, considera que la aquí impugnada vulnera la tradición y la costumbre local, por cuanto en la misma no se respeta el sistema de reparto de lotes entre vecinos con derecho al aprovechamiento que estaba establecido en el municipio de Canicosa de la Sierra, y que venía expresamente contemplado en la Ordenanza de 1949.

Para fundar tal afirmación aduce que la cuantía del aprovechamiento que correspondía a determinados colectivos -fundamentalmente viudos y viudas a que se refería el art. 2 de la vieja Ordenanza- forma parte de la costumbre local existente en torno a tal aprovechamiento, y que tal sistema de percepción tenía un claro carácter social y asistencial, que en realidad asignaba los lotes a las unidades familiares, concluyendo de todo ello que procede la anulación del art. 3 de la Ordenanza.

El argumento del recurrente parte de que en la regulación tradicional se asignaba un lote entero por cada unidad familiar, siempre que el varón ostentase la condición de arraigo, o casase con hija del pueblo, y también para los viudos/as con o sin hijos, en este último caso siempre que la viudez hubiera surgido con posterioridad a los cuarenta años, y para los solteros cuando cumplieran la edad de 65 años.

En cambio el medio lote, también por la misma regulación, tenía lugar, fuera de los casos indicados, para los varones, hembras solteras, casados, divorciados sin hijos, viudos sin ningún hijo legítimo, cuando la viudez ha surgido antes de cumplir los 40 años, siendo la razón de tal distribución de carácter socio asistencial.

Y al respecto aduce que si bien se aludía a la figura del varón, ello era una reminiscencia del pater familias romano, pero, en realidad, se asignaba el lote a la unidad familiar, por cuanto el «lote entero» nace por razón del matrimonio a partir de los 25 años, y se mantiene en caso de viudez si hay hijos, y si no para cuando se enviude con cuarenta años o más.

En el mismo hilo de argumentos se recuerda en la demanda que el art. 5 se refería al soltero o soltera cuando llega a cumplir la edad de 65 años, estableciéndose al respecto que «comenzará a recibir los beneficios de suerte entera, teniendo en cuenta para ello que por su estado de ancianidad no podrá obtener otros recursos con el fruto de su trabajo, cumpliéndose así su deber de ciudadanía y de atención y respeto a la ancianidad o vejez».

Entienden los actores que tal sistema de reparto no es respetado en la nueva ordenanza, aquí impugnada, por cuanto la misma en el art. 3, sobre todo a tenor de lo establecido en La disposición transitoria, viene a igualar la percepción de un lote por cada vecino con derecho al aprovechamiento, sin que se contemple el medio lote, posibilitándose la percepción de dos lotes por cada unidad familiar, siempre que cada uno de los cónyuges reúnan los requisitos de arraigo establecidos en la ordenanza, lo que en la práctica ha supuesto la disminución de los ingresos de los viudos y solteros, pudiendo cifrarse la referida disminución de ingresos en el 50% de los que anteriormente recibían, por cuanto se equiparan a los demás.

Con reconocer que la cuestión planteada es compleja, esta Sala no puede acoger el motivo de impugnación planteado por el actor.

Y ello, en primer lugar, porque, si se delimita bien el objeto del presente recurso, es lo cierto que en la ordenanza impugnada no se procede a regular ex novo una materia que hasta entonces se rigiera por la costumbre local, sino que lo que se hace a través de la misma es modificar una norma anterior de idéntica categoría o rango, debiendo notarse al respecto que la primera Ordenanza ya había sufrido modificaciones en los años 1955 y 1963.

Y con esta premisa ninguna objeción se puede hacer a que una ordenanza pueda ser objeto de modificación por otra posterior dictada por órgano competente, no debiendo olvidarse al respecto que en derecho rige el principio general de la «lex posterior derogat lex anterior». Entenderlo de otra manera supondría mantener la idea de que una determinada regulación habría de quedar petrificada e inmóvil, sin poder ser modificada para la regulación de las nuevas circunstancias que se produzcan, entre las que también hay que considerar la existencia de los nuevos principios imperantes de un sistema socio político determinado.

Con independencia de la prevalencia de la costumbre en la concreta materia que nos ocupa, ha de advertirse, como los propios recurrentes reconocen, que la tradición fue recogida en norma escrita a través de una ordenanza; y partiendo de tal premisa no puede existir obstáculo en que la misma, ajustándose a la naturaleza sustancial de la comunidad que regula, y respetando las disposiciones establecidas en normas de superior rango, puede ser modificada para ser adaptada a las nuevas circunstancias imperantes en la sociedad. En una determinada localidad.

Ello se dice, además, por cuanto la parte actora alude al carácter socioasistencial que cumplía el sistema de reparto para con los vecinos de mayor edad, lo que puede ser rebatido con el argumento de que en la actualidad existen otros mecanismos legales que contemplan las necesidades de aquellos que ya no están en edad laboral -la tercera edad-, mereciendo una especial mención al respecto el sistema público de pensiones. Con lo que es obvio que se han modificado las circunstancias que motivaban aquella regulación.

Negar la posibilidad de modificar la ordenanza supondría una «petrificación» del Ordenamiento en la materia que nos ocupa, lo que supondría desconocer que el derecho, y más el derecho administrativo, tiene que adaptarse a la realidad social cambiante que ha de regular.

 Lo anterior nos lleva al segundo argumento, y es que, como se desprende de la doctrina jurisprudencial que ha quedado expuesta, la prevalencia de la costumbre, se entiende que en la concreta materia que nos ocupa, no puede obviar la aplicación del bloque de la legalidad vigente y, más en concreto, del bloque constitucional; y en este sentido debemos recordar que, como se establece en el art. 1 del Código Civil , la costumbre no puede contrariar el orden público, así como que con carácter general no son admisibles las llamadas costumbres contra legem.

Y la referencia al límite del orden público es de importancia para nuestro litigio, ya que dentro del mismo también está el orden constitucional vigente, bastando al respecto una lectura de la exposición de motivos de la nueva Ordenanza para percatarse de su necesidad, con el fin de adaptar la ordenanza anterior a la normativa constitucional. Así, se indica en la Exposición de Motivos:

«La presente Ordenanza que finalmente se aprueba, añade a la anterior regulación de los aprovechamientos forestales las bases instauradas por la Constitución de 1978 , la cual ha removido los principios fundamentales del ordenamiento español, lo que inevitablemente ha llevado a realizar modificaciones acordes a los derechos y libertades que el texto constitucional consagra.

En este sentido, se han realizado diversas reformas, intentado, en lo esencial, conservarla regulación consuetudinaria del reparto, como punto de referencia básico siempre que continúe la convicción jurídica de su uso, que justifica singularmente la existencia de la presente ordenanza frente a las normas generales.

La novedad más importante de la presente ordenanza frente a la precedente reglamentación, consiste en repartir únicamente un lote por persona siempre que individualmente y de forma intransferible se cumplan los requisitos de arraigo y permanencia, pues anteriormente sólo se concedía el lote únicamente al marido, quien era la persona dentro del matrimonio que tenía que cumplir con las condiciones necesarias, teniendo únicamente derecho la mujer casada por intermediación de su cónyuge, lo que suponen una grave discriminación. Asimismo, dentro del mismo criterio de lote por persona, se opta por eliminar la posibilidad de que las personas viudas puedan heredar el lote del cónyuge difunto, pues el derecho al acceso a los aprovechamientos es un derecho estrictamente personal, no existiendo actualmente ningún título de origen consuetudinario en tal sentido.

En tercer lugar, se reduce la edad de acceso al disfrute de los veinticinco a los dieciocho años, de acuerdo con lo dispuesto en el texto constitucional EDL 1978/3879, así como se reducen los requisitos de vinculación y arraigo a la localidad.

Por último, se faculta al Ayuntamiento para que pueda vender en un solo bloque o en varios todos los aprovechamientos, principalmente, cuando por razones de conservación del monte lo aconsejen.

Asimismo, hay que señalar por su importancia para interpretar algunos de los preceptos de la Ordenanza, la Sentencia núm. 308/1994, de 21 de noviembre, del Tribunal Constitucional, que en su Fundamento jurídico segundo, desarrolla el concepto de «residencia habitual», el cual se exige para poder ser beneficiario de los aprovechamientos, indicando que dentro de dicho concepto no sólo se comprende la residencia efectiva y el ánimo de permanencia en un lugar, sin también la constatación fáctica de la integración en el pueblo, no bastando para acceder al disfrute con la simple condición formal de vecino que puede suponer la inscripción en el Padrón, que con extrema facilidad, puede utilizarse para originar residencias ficticias con la simple intención de acceder a los aprovechamientos forestales, y que por mor de su conservación debe estrictamente reducirse su concesión a los vecinos que residan efectivamente el tiempo estipulado en la localidad y, muy excepcionalmente, permitir su disfrute a los vecinos que por enfermedad grave y debidamente justificada superen el tiempo máximo de permiso anual, siempre que no se sobrepasen ciertos límites temporales dentro del año donde pretendan percibir los aprovechamientos.

De todo ello se desprenden la urgente necesidad de otorgar una nueva ordenanza reguladora de los Aprovechamientos Forestales, que con el espíritu de perpetuar las normas consuetudinarias aún vigentes en la conciencia social de la Villa, sirva a la vez para preservar en los nuevos tiempos el derecho que disfrutan los vecinos de Canicosa de la Sierra, los cuales han sido oídos en la redacción de la presente.»

Las continuas referencias contenidas en la ordenanza derogada con respecto, al «varón», a los «hijos legítimos», al «varón forastero que casase con hija del pueblo», sin contemplar a la vez a la mujer que casase con «hijo del pueblo», revelan que la regulación no se ajustaba al sistema constitucional vigente. De hecho, como veremos, el recurrente «fuerza» la interpretación de la ordenanza con el fin, y aún cuando no lo diga expresamente, de adecuarla a la Constitución .

QUINTO.- En el cuarto fundamento de derecho los recurrentes rebaten los argumentos esgrimidos por la Administración demandada relativos a la igualdad ante la ley y a la «nulidad de los derechos hereditarios en materia de aprovechamientos vecinales», por cuanto, a juicio de dicha parte, los «beneficios tradicionales» establecidos para «varones casados», viudos/as, huérfanos, y solteros ancianos son de carácter socio asistencial y no hereditarios. Y en este hilo argumental consideran que los alegatos del Ayuntamiento, cuando dice que se ha alterado la «convicción social» de la costumbre, son falaces y que la modificación de la ordenanza no resulta necesaria por razones de igualdad.

En cuanto a lo primero, dicen que la Administración demandada no se puede erigir en árbitro o Juez para establecer cuando existe una determinada conciencia social (se está refiriendo al requisito de la «convictio iuris», y que en el concreto caso enjuiciado se ha producido un generalizado rechazo social a la modificación. Y la Sala considera que tal planteamiento de la recurrente es asumible, ya que la existencia de una «convictio iuris», en definitiva, es reconducible a una cuestión de hecho; pero, ello no obstante, el mismo no puede tener consecuencias en orden a la estimación del recurso contencioso que nos ocupa, ya que:

En primer lugar, es sabido que quien alega la existencia de una costumbre determinada es el que tiene la carga de probarlo.

Y, en segundo lugar, conforme a lo ya dicho, no se puede obviar la aplicación prevalente del bloque de legalidad vigente, y sobre todo del sistema constitucional.

En cuanto a la vulneración del principio de igualdad, aducen los recurrentes que ningún reproche merece el anterior sistema de reparto si se interpreta el mismo como el establecimiento de la asignación de un lote y medio a cada unidad familiar (uno para el varón casado y medio para la «hembra casada», frente al reparto general de medio lote. Pero tal planteamiento parte de una interpretación en exceso forzada de la Ordenanza que se deroga, para adaptarla, precisamente a los principios constitucionales, lo que revela que tal regulación, por lo menos sin esa forzada interpretación, es contraría al sistema que establece la Constitución .

Las casas bien alineadas
dan un bello aspecto al pueblo.

SEXTO.- También se discute la calificación que pretende darse del derecho de los viudos como un derecho hereditario o de «sucesión indefinida de suerte», aduciéndose al respecto que el derecho de los viudos a conservar el lote entero se fundamenta en razones de protección a la familia, y no en razones hereditarias, considerando que por ello no es de aplicación la doctrina de la sentencia del TS. de fecha 31-12-1986 EDJ 1986/8778, citada de contrarío, cuando declara que los aprovechamientos forestales son estrictamente personales e independientes del derecho hereditario, por cuanto tal doctrina se refiere a un supuesta sucesión en favor de los hijos mayores de cada beneficiario, que no se da en el supuesto enjuiciado.

Y tal argumento ha de aceptarse, ya que la regulación que se contenía en la Ordenanza, por lo menos en principio, no revelaba que se estableciera un derecho hereditario, sino que más bien el sistema de reparto atendía a la situación económica de los beneficiarios. Pero aún así, ello tampoco puede ser motivo para la anulación de la Ordenanza aquí impugnada, pues, y como ya hemos dicho, es precisamente la modificación de las circunstancias socioeconómicas las que han motivado su aprobación.

En cualquier caso, no es ocioso advertir que la doctrina contenida en la sentencia que se acaba de citar, y que reitera la contenida en la sentencia de fecha 5 de enero de 1968, relativa a la naturaleza del derecho de disfrute de esta clase de bienes, establece que «el derecho a participar en el aprovechamiento del monte o terreno comunal es de carácter administrativo y estrictamente personal, independiente del derecho hereditario».

SÉPTIMO.- Consideran, por último, los recurrentes que la Ordenanza impugnada no respeta los derechos adquiridos, por cuanto no han sido contempladas, a través de una disposición transitoria, las situaciones jurídicas consolidadas, que, en el caso que nos ocupa, se refieren al reparto que se asignaba a las viudas y viudos, y que era superior al que les corresponde en virtud de la nueva Ordenanza, considerando, asimismo, vulnerado el principio de confianza legítima.

En este sentido señalan que si bien se contempla en su disposición transitoria el respeto de los derechos adquiridos a los actuales beneficiarios, sin embargo ello se condiciona a que los mismos «estén de acuerdo con el nuevo reparto de un lote por cada vecino», lo que ha producido una minoración de facto de los ingresos del colectivo de vecinos de los solteros y viudos.

Tal motivo del recurso también ha de ser rechazado por esta Sala, ya que, y como se explica por el Letrado de la Comunidad Autónoma en el escrito de contestación a la demanda, los derechos surgirían en su caso, cada año, tras efectuarse el reparto de lotes, previa comprobación de las circunstancias que concurren en cada beneficiario, sin que puedan existir con anterioridad a ese momento.

Pero es que además no podemos perder de vista que nos encontramos en el ámbito de la potestad reglamentaria, lo que encierra el ejercicio de una facultad discrecional, y que si el sistema de reparto se fundamentaba en criterios sociales y económicos, mal se puede a hablar de derechos adquiridos cuando la situación de hecho reveladora de esas necesidades puede cambiar en el tiempo”