ESTUDIO JURISPRUDENCIAL SOBRE LAS ORDENANZAS DE APROVECHAMIENTOS FORESTALES – III

ESTUDIO JURISPRUDENCIAL SOBRE LAS ORDENANZAS DE APROVECHAMIENTOS FORESTALES – III

Disfrute individual o Sociedades vecinales

También otra cuestión que se ha suscitado, ha sido la relativa a la forma de percibir los Aprovechamientos y que no tiene que ver con lo expuesto anteriormente, sino más bien con la forma de optimizar los resultados de dichos aprovechamientos, en lo referente a la percepción no de forma individual, sino a través de Sociedades Vecinales, así las sentencias de 16 de noviembre de dos mil uno dictada en el recurso 320/2000, o las sentencias dictadas en los recursos 422/2002 con fecha 29 de noviembre de dos mil tres en las que se dice:

“Dicho lo anterior, y vistos los términos en que aparece planteado el debate, la cuestión que se plantea en el presente recurso se centra en determinar la procedencia o no de que al recurrente le sea concedido su lote de aprovechamientos forestales de forma personal y directa, siendo excluido del multivecinal de la Sociedad Vecinal de Maderas.

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Ciertamente el derecho a los aprovechamientos forestales viene determinado por el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ordenanza correspondiente y materializado por la inclusión del interesado en el Padrón de Beneficiarios, no siendo propiamente el objeto de discusión o debate otro que la modalidad del sistema de ejecución de los aprovechamientos forestales a través del lote multivecinal.

 Y lo primero que hemos de señalar es que dicha medida no contraviene el artículo 1 de la Ordenanza de 19 de mayo de 1949 por cuanto la forma de distribuir en especie o en dinero los lotes no infringe el sentido de la Ordenanza ni abiertamente vulnera el contenido de la misma por cuanto en resumidas cuentas lo que se percibe es el rendimiento económico por la venta realizada a través de la Sociedad, habiendo percibido de esta forma el lote; en definitiva, el lote multivecinal además de no ser obstaculizado por la Ordenanza no supone pérdida alguna del derecho del actor a su aprovechamiento, que en este caso se obtiene en dinero una vez enajenados los pinos por dicha Sociedad. En este sentido, como ya se señalaba en los dos últimos Fundamentos Jurídicos de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Burgos de 30 de julio de 1986, Ponente Don Antonio Nabal Recio, en relación a este tema “…Tampoco puede solventarse la cuestión, a juicio de esta Sala, por referencia al artículo 1 de la Ordenanza municipal, como con un razonamiento muy coherente se afirma en el escrito de conclusiones de los demandantes, pues lo explícito en dicho precepto es que la adjudicación se haga por lotes o suertes iguales entre los vecinos que reúnan determinadas condiciones, sin condicionar que la distribución se realice en especie, mediante la asignación de lotes materiales o mediante el reparto (…) estima este Tribunal, por tanto, que son legalmente posibles ambas formas de ejecución del aprovechamiento comunal, y habrá que estar en cada caso a lo acordado por el Ayuntamiento, que en el actual supuesto coincidía además con la opinión de la mayoría del vecindario, que estimaba más sencilla y rentable la solución acordada”.

Y en el supuesto de autos no conviene olvidar que esta modalidad de distribución del aprovechamiento comunal a través del lote multivecinal fue adoptada ya por el Ayuntamiento demandado en la sesión de 25 de abril de 1969 en la que quedó aprobada dicha modificación en el régimen de aprovechamientos forestales, teniendo en cuenta la opinión mayoritaria del vecindario (603 votos a favor, por 203 en contra y en blanco) manifestada en el acto de referéndum previamente celebrado. Dicho sometimiento a consulta del vecindario había sido ya acordado en la sesión de 11-4-1969 haciéndose referencia en la misma a las motivaciones concretas que aconsejaban la modificación del régimen (perjuicios derivados de la confección de lotes individuales de maderas que dificulta en grado sumo su comercialización; irracional diseminación de los pinos que integran cada lote o suerte individual para que tengan idéntico volumen y calidad; y los beneficios inmediatos que tal cambio de sistema implicaría para el vecindario). Y como consecuencia de lo anterior en fecha 6 de noviembre de 1969 quedó constituida la Comisión Vecinal de Maderas, hasta que posteriormente, en 1983, se constituyó la Sociedad Vecinal de Maderas que vino a sustituir a la anterior.

Por otra parte, difícilmente puede sostenerse que las causas que en su día motivaron la adopción de dicha forma de ejecución del aprovechamiento comunal se hayan extinguido en la actualidad. Más bien al contrario, pues tal y como se pone de relieve, con suficiente racionalidad y coherencia, en el Informe del Sr. Ingeniero de Montes, Jefe de la Sección Territorial IV del Servicio de Medio Ambiente en Soria de la Junta de Castilla y León, “…la transición de un modelo a otro se justificó en su día por la creciente dificultad que tenían los beneficiarios de vender los lotes individuales y por la creciente especialización de que se demandaba en los trabajos de explotación forestal, lo que originaba, de hecho, una pérdida de rentabilidad económica que el nuevo sistema conseguía mitigar (….) En el momento actual, podemos decir que no sólo se mantienen las casas que fundamentaron el cambio de sistema, sino que se han agravado: Los precios de la madera en pesetas constantes no han dejado de descender en los últimos treinta años…la repercusión de los costes de los trabajos facultativos (señalamiento y medición) y de los trabajos de explotación (corta, arrastre, saca…) en el precio de la madera no deja de crecer y el mercado de la madera es cada vez más exigente”. Concluyéndose en dicho informe que la vuelta al reparto de lotes individuales supondría, entre otros aspectos, el incremento de los gastos de trabajos facultativos, la incorporación de un nuevo gasto de procesado de la información cualitativa captada en el señalamiento y confección de los lotes individuales (con dados del periodo de 1969, se puede deducir la necesidad de aproximadamente 400 jornales de personal relativamente cualificado), la reducción del precio de la madera, entorpecimientos y sobrecostes de los trabajos de regeneración y, finalmente, un incremento de los daños no deseados sobre las pistas y arbolado en pie.

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A todo lo anterior ha de añadirse que tal y como ya puso de relieve en el Fundamento de Derecho Tercero de la Sentencia de esta Sala de 6 de septiembre de 1995, dictada en el recurso número 783/1994 (respecto al Ayuntamiento de Hontoria del Pinar), “…Nos encontramos por tanto, con una serie de acuerdos municipales que datan de 1977 y 1978 en los que recogiendo el sentir de los vecinos beneficiarios de los aprovechamientos  forestales y con el fin de que estos puedan obtener mayor rendimiento económico, a la vez que se facilite mejor labor a los fabricantes de maderas, se alteró la forma de reparto, formándose una Comisión Vecinal de Maderas que viene funcionando desde 1978 adjudicándose la totalidad de los aprovechamientos forestales de aprovechamiento comunal a los vecinos,  mediante la confección de un número reducido de lotes que se adaptan a las necesidades del mercado, facilitando así su mejor comercialización con ventaja para los intereses generales del vecindario, obviando de este modo los notorios inconvenientes del sistema anterior, repartiendo su importe en metálico entre los vecinos que tengan derecho a tales aprovechamientos. Pues bien, tal cambio de sistema de adjudicación, no es contrario a lo dispuesto en el art. 2 de la Ordenanza, no siendo preciso, por tanto, la reforma de tal precepto, ya que lo que prevé tal artículo es el derecho a un lote vecinal de aprovechamientos maderables, y no hay obstáculo alguno en que tal lote se materialice en un importe equivalente en metálico si con ello se obtiene un mayor beneficio de los beneficiarios y este es el deseo de los vecinos, ya que no se ha de olvidar que estamos hablando de bienes comunales que se distribuyen vecinalmente, y en consecuencia, el sentir de tales vecinos, y el interés general de los mismos está por encima del interés particular del recurrente que prefiere la adjudicación de lotes directamente, sin perjuicio de que en al año 1992 se le hizo entrega en metálico sin que conste efectuase reclamación alguna en tales fechas”.

Mutatis mutandi, las anteriores consideraciones han de determinar en el presente caso la desestimación de la pretensión del recurrente a que se le adjudique un lote individual de aprovechamientos forestales, excluido del multivecinal de la Sociedad Vecinal de Maderas.

Y a esta conclusión no obsta el hecho de que se invoque por el recurrente una supuesta vulneración del derecho de asociación en su faceta negativa (derecho a no asociarse) argumentando que no puede imponérsele seguir perteneciendo a dicha Sociedad Vecinal o impedírsele causar baja voluntaria en la misma. Y ello porque con ser ciertamente voluntaria la pertenencia a dicha Sociedad Vecinal de Maderas -al margen de los efectos que ello pudieran conllevar- ni la solicitud o pretensión del actor formulada en vía administrativa al Ayuntamiento demandado versaba propiamente sobre la baja en la Sociedad (“…que su lote de aprovechamientos forestales sea concedido, a partir del próximo año forestal, de forma directa y personal, no incluyéndolo en el multivecinal…”) ni las resoluciones aquí impugnadas adoptan acuerdo alguno sobre dicho extremo, impidiendo al actor la integración o separación de la misma, cuestión esta, por otra parte, regulada en los propios Estatutos de dicha entidad. Téngase en cuenta que, tal y como se desprende de la documentación acompañada por la demandada a su contestación, el actor ha venido perteneciendo voluntariamente a dicha Sociedad (de hecho según se certifica por el Presidente de dicha Sociedad el 14-1-2003 examinado el registro de socios sigue figurando como tal el recurrente) percibiendo los aprovechamientos forestales a través de la misma y que pese a lo manifestado en su escrito de solicitud presentado el 28-12-2002 ni tan siquiera consta la presentación de la solicitud de baja en dicha Sociedad ni, por supuesto, su denegación.”

Criterio que se repite en las sentencias de doce de diciembre de dos mil tres dictadas en los recursos 500 y 503/2002, sentencias de tres y cinco de enero de dos mil cuatro en los recursos 496 y 497/2002, de 16 de enero de dos mil cuatro en los recursos 496 y 502/2002, y veinticuatro de junio y trece de julio de dos mil cuatro en los recursos 498 y 501/2002, respectivamente.

Hasta aquí hemos tratado de exponer, con la brevedad exigida por la naturaleza de este trabajo, los diversos problemas suscitados con estas Ordenanzas, pero para finalizar este breve repaso de la jurisprudencia sobre los aprovechamientos forestales, nos hemos de referir también a unas sentencias de otros Tribunales Superiores de Justicia como la del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 16 de febrero de dos mil uno, de la que ha sido Ponente Doña María Teresa Marijuan Arias y donde se plantea:

La cuestión aparece correctamente planteada por la parte recurrente, que se pregunta si una norma de carácter reglamentario, como es una Ordenanza Local, puede vulnerar disposiciones sobre aprovechamiento de bienes comunales contenidas en un precepto de rango legal, que en este caso viene determinado por el Texto Refundido de las Disposiciones en materia de régimen local , a falta de normativa especifica de la Comunidad Autónoma de Cantabria reguladora de la materia que nos ocupa, mediante la introducción de un requisito adicional no contemplado en aquéllas para ser titular de dicho derecho, cuál es la permanencia del ganado en Espinama durante la època en que no es posible el pasturaje.

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La cuestión ya fue abordada por el Tribunal Supremo, que en su Sentencia de 14 de noviembre de 1995 , abundando en los criterios ya contenidos en la Sentencia de 22 de julio de 1992 señaló que: “La exigencia de que “la Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación”, art. 132,1 CE , excluye el que por una norma reglamentaria se transgreda el marco legal establecido en la regulación de los bienes comunales, cuya titularidad corresponde a los vecinas, art. 346 de la compilación de Navarra y el derecho a su aprovechamiento conforme a la ley en este caso Foral 6/86 de Navarra , por corresponder a su Parlamento la competencia para promulgarla; y en la que se determina el ámbito de la competencia municipal en orden a los aprovechamientos de los bienes comunales sin que en virtud de esa competencia se pueda imponer a los vecinos unos condicionamientos restrictivos de su derecho patrimonial en la forma que esté determinada en la Ley .

La titularidad de los bienes comunales no corresponde a los Ayuntamientos como así se desprende del art. 79,2 Ley de Bases de Régimen Local de 2 abril 1985 : “los bienes de las Entidades Locales son de dominio público o patrimoniales”; sin incluir en la titularidad de las entidades locales los comunales, sin perjuicio de definir su naturaleza como bienes de dominio público y ser inalienables, inembargables, imprescriptibles art. 80,1 en cumplimiento del mandato constitucional a que se contrae el meritado art. 132 CE .

Las condiciones referidas a la vecindad de los que ostentan el derecho al disfrute de las bienes comunales, art. 20 Ley Foral 6/86 , no pueden ser modificados introduciendo otros condicionamientos como los previstos en el art. 2 de la Ordenanza Municipal, ap. e) en el que se indica la exigencia de “tener encatastrado en Tudela con una antigüedad de cuatro años, excepto de nuevos ganaderos que consten como tales en la Seguridad Social Agraria antes de la entrada en vigor de la Ley Foral de Comunales o puedan acreditar sus profesiones en forma suficiente a juicio de este Ayuntamiento, en este supuesto no será necesaria la concurrencia de los cuatro años de ganado encastrado en Tudela”; limitación que en definitiva de no concurrir el requisito de tener encatastrado ganado en el tiempo indicado o en su caso para nuevos ganaderos la inscripción en la Seguridad Social Agraria en vigor de la Ley Foral se confiere al Ayuntamiento de Tudela la potestad de apreciar o no la concurrencia de la profesión de ganadero y el derecho de acceder al disfrute de los pastos comunales.

No cabe, como pretende el Ayuntamiento apelante, deducir del Texto de la Ley Foral 6/86 que en la misma se hallan implícitos los condicionamientos establecidos en el ap. e) art. 2 de la Ordenanza Municipal aprobada el 17 septiembre 1986; toda vez que resulta patente la limitación del derecho al aprovechamiento directo de los pastos comunales que dimana de esa Norma, según los requisitos a que se refiere al art. 20 de la Ley que no comprende los  de la Ordenanza en el ap. e) art. 2, sin perjuicio de en el ejercicio de su potestad reglamentaria el Ayuntamiento regule esas aprovechamientos comunales dentro del ámbito de la competencia municipal que se determina en la propia ley.

La finalidad de la potestad reglamentaria en orden a la aplicación, ejecución y pormenorización de la norma legal no puede implicar la vulneración de ésta, art. 9,3 CE y 25 LRJAE, frente a los cuales no puede invocarse la autonomía municipal consagrada en nuestra Constitución arts. 137 y 140 , ya que esa autonomía se halla condicionada por la Ley que regule aquellas materias, que, como los bienes comunales, requieren una norma legal; en este caso el citado art. 132,1 CE por el que se exige que el régimen jurídico de esos bienes se regule por ley.”

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Y concluye la sentencia que

“Por tanto, el problema planteado no es en realidad el de la jerarquía normativa, sino el de la ordinamentalidad del reglamento, es decir, si un reglamento de desarrollo de la ley, como lo es la ordenanza local, puede incorporar nuevas reglas de derecho al ordenamiento.

A este respecto, debe entenderse que efectivamente puede añadir dichas reglas en el sentido de aclarar, desarrollar y concretar los preceptos legales, dictar normas de procedimiento y regular la organización, cuestiones todas ellas que forman parte del contenido de los reglamentos e indirectamente inciden en los derechos y deberes de los ciudadanos lo que pueden hacer, incluso condicionándolos.

Pero ello es cosa distinta de que sobrepasen el modo como ha delimitado la ley la esfera jurídica de los particulares, definiendo los derechos subjetivos y los deberes y los requisitos necesarios para ser titulares de aquellos derechos. Esta última es una cuestión propia de la ley, a no sobrepasar por una norma reglamentaria como lo es la ordenanza local.

Contra la doctrina anterior no puede esgrimirse con éxito el argumento de la autonomía municipal. Esta autonomía es según la vigente Constitución española EDL 1978/3879, una autonomía en blanco, aunque de una recta interpretación del texto constitucional se deduce que es de menor entidad que la autonomía política y administrativa que corresponde a las Comunidades Autónomas. La aludida autonomía local ha sido configurada definitivamente por la L 7/1985 de 8 abril EDL 1985/8184, como una autonomía subordinada a las potestades del Estado y de las Comunidades Autónomas, puesto que los entes locales han de cumplir las leyes emanadas de ambos. De ello se deduce sin duda alguna que las ordenanzas locales, por su rango reglamentario, se encuentran subordinadas a las leyes en el sentido en que se precisa en el fundamento jurídico anterior.

Por tanto, se llega a la conclusión de que la exigencia suplementaria de la ordenanza sobre el encatastramiento del ganado, recogida en el ap. e) art. 2, no es conforme a derecho, por lo que con fundamento en ella no puede negarse al recurrente ante el Tribunal de instancia el derecho subjetivo al aprovechamiento de pastos comunales.”

También resulta muy interesante la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de fecha 10 de junio de dos mil tres.

Y en la que la cuestión que se suscita es la de si la Ordenanza que se impugna, en este caso de Canicosa de la Sierra respeta la costumbre local; pero, directamente relacionado con tal cuestión, está el problema de determinar si en la materia que nos ocupa, en caso de conflicto entre la regulación contenida en una ordenanza y la de la costumbre local, cuál de ellas es la que ha de prevalecer.

Dicha sentencia resuelve en los Fundamentos que a continuación transcribimos por su especial relevancia que:

Hecho un esbozo del principal problema debatido en el fundamento de derecho anterior, y para un adecuado análisis de la cuestión, hemos de referirnos a la Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

En la sentencia de dicho Tribunal, de la sección 4ª, de fecha 23 de enero de 1996 , que precisamente versó sobre el intento del Ayuntamiento de Canicosa de la Sierra de limitar el derecho de los vecinos solteros mayores de 65 años a medio lote, ya se decía que la regulación respondía a la “tradición y costumbre local”.

Pero ha de advertirse que lo que se discutía entonces no era si una determinada Ordenanza infringía o no la costumbre local, sino, y precisamente, si unos determinados acuerdos o actos infringían lo que se disponía en la ordenanza, bien que se admitiera que en la misma se recogía lo que había venido constituyendo la tradición en la localidad; y al estimarse que se infringía la regulación de la ordenanza es por lo que, primero, se atendió el recurso por la Sala de lo Contencioso Administrativo de Burgos, y, después, el TS. Desestimó el recurso de Casación.

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