MODERNAS TENDENCIAS JURÍDICAS EN LA GESTIÓN DE LOS MONTES COMUNALES – II

MODERNAS TENDENCIAS JURÍDICAS EN LA GESTIÓN DE LOS MONTES COMUNALES – II

Algún autor[1] defendió en su momento que se trataba de una renta irregular de las previstas en los art. 59, 64, 65 y 66 de la LIRPF, para cuya determinación la Administración forestal responsable de su gestión debiera precisar el periodo de producción medio. La meritada Sentencia de 14 de marzo de 2005 explica, acertada y muy didácticamente[2], que “(…) lo cierto es que hemos de diferenciar entre los resultados de una actividad de explotación del monte, dasocrática o forestal, que son fruto de muchos años de cuidado u las prestaciones que en concepto de suerte de monte perciben los vecinos. En este último caso se trata de prestaciones anuales, tal y como resulta de las propias Ordenanzas. Y no es asumible que se afirme que esos rendimientos se produzcan en varios años pues el derecho a percibir se devenga año tras año”[3].

Tampoco puede entenderse la no sujeción en base al art. 44.1, segundo párrafo, (LIRPF), por tratarse de un rendimiento que no alcanza las 500.000 pesetas, ya que carece de fundamento al partir de que, como se ha indicado, no estamos ante una transmisión onerosa[4].

Por último, la tan citada Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Burgos, de 14 de marzo de 2005 descarta también la posibilidad de tributar por el Impuesto de Sucesiones y Donaciones, por cuanto la suerte de pinos es una percepción fruto de un derecho previo que excluye la liberalidad de la prestación[5].

Por otro lado, hay quien defiende la sujeción al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas pero en base al pretendido carácter de derecho real[6] de las  suertes de pinos. Así, aplicaba la letra b) del art. 65 de la antigua Ley 39/1988, de 28 de diciembre, al estar sujetos a este impuesto los titulares de un derecho real de usufructo sobre bienes inmuebles gravados. Sin embargo, se trata realmente, como es pacífico en la jurisprudencia[7] y en amplios sectores doctrinales, que estamos ante un derecho real administrativo, pues no es una servidumbre ni un usufructo, por lo que no es posible incardinarlo de este modo al pago del citado tributo.

Vista esta coyuntura, las últimas tendencias han ido encaminadas a lograr una expresa exención en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. De este modo, las alegaciones de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) al borrador de la que luego fue la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, dentro de los debates acontecidos en el Consejo Nacional del Bosque, iban dirigidos a lograr dicha exención. Debe tenerse en cuenta que la propia suerte de pinos realiza una función social, de protección del monte, a través de la vinculación de la población local con la existencia, conservación y aprovechamiento sostenible del monte[8]. La representación de la FEMP precisamente estaba integrada, entre otros, por autoridades y funcionarios de los Municipios sorianos de Covaleda y Bayubas de abajo, y dada esta sensibilidad es por lo que se hizo especial hincapié en la exención respecto al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Aunque tal alegación no prosperó, quizás por oposición de los representantes gallegos que lo consideraban como un agravio comparativo con la situación jurídico-fiscal de los montes vecinales en mano común, lo cierto es que tal propuesta ha sido recuperada en las últimas semanas, al haberse incluido como una medida más en el Plan de Actuación Específico para Soria, aprobado por el Consejo de Ministros de fecha 6 de mayo de 2005. En virtud del mismo, y bajo la responsabilidad del Ministerio de Economía y Hacienda, para el horizonte del año fiscal 2006, se refleja un proyecto denominado “Regulación específica de la suerte de pinos” dentro del área de “Uso sostenible de los recursos naturales”. De este modo, “(…) se aprobará una regulación específica en materia tributaria que permita, en los aprovechamientos de Montes Comunales, un régimen específico equivalente al existente para los Montes en Mano Común”.

No obstante, lo positivo de la medida, y que además solucionaría el problema de modo definitivo e indubitado, es preciso formular algún comentario. Como declaración de intenciones o medida programática que es, no ofrece un tenor literal del texto legal que se pretende aprobar. Pero sí adelanta que se establecerá un régimen específico, hasta aquí correcto, pero en equivalencia al ya existente para los montes vecinales en mano común. De llevarse esto a pleno efecto se incurriría en un grave error, por cuanto la única regulación fiscal de estos últimos se refiere al Impuesto sobre Sociedades, y no al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Así, el art. 123 del Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades[9] primeramente no habla de exenciones, sino de reducción de la base imponible en la medida que los beneficios de la explotación se apliquen a inversiones de conservación, mejora, protección, acceso y servicios destinados al uso social del monte, o bien financien obras de infraestructuras y servicios públicos de interés social. En caso contrario, dicho beneficio no aplicado efectivamente a esos fines, junto con los intereses de demora, está sujeto al Impuesto sobre Sociedades. Y en el caso de que los partícipes o miembros de las comunidades titulares de montes vecinales en mano común perciban efectivamente cualquier cantidad procedente del monte, la misma integrará la base imponible del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas: “Dichos ingresos tendrán el tratamiento previsto para las participaciones en beneficios de entidades en el apartado 1 del artículo 23 del texto refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, y les resultarán aplicables los porcentajes correspondientes a las entidades del artículo 28.2 de esta ley”, es decir, tributarían al 25 por ciento, lo que sería aún más gravoso que la situación actual.

Por eso es necesario alertar sobre una regulación específica paralela a la de los montes vecinales en mano común, debiendo diseñarse un régimen específico diferenciado y particular, pues ni las suertes de pinos pueden deducirse de beneficios de ningún tipo de sociedad ni en sí mismas se destinan a una obra o proyecto de interés social por cuanto acrecientan la esfera patrimonial de un particular, ni su destino es finalista, y ni sus titulares sin sujetos pasivos al Impuesto sobre Sociedades[10]. Además,  las percepciones particulares de los rendimientos de los montes vecinales en mano común no están exentas de ninguna manera del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, lo que, al fin y al cabo, es la razón de ser de la medida fiscal propuesta.

3.- HACIA UNA VERDADERA AUTONOMÍA MUNICIPAL: LA LIBERACIÓN DE TUTELAS EXTERNAS.

De todos es conocido el actual trámite a seguir para la elaboración o modificación de una Ordenanza Especial, cuerpo normativo básico y clave para la regulación local de los aprovechamientos comunales, previsto en el art. 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, así como en el ya citado art. 75.4 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local:

1º.- Aprobación inicial por el Ayuntamiento Pleno.

2º.- Información pública y audiencia a los interesados por un plazo mínimo de treinta días hábiles para la presentación de reclamaciones y sugerencias.

3º.- Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas en plazo.

4º.- Dictamen del Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma o, en su defecto, del Consejo de Estado.

5º.- Aprobación por el órgano competente de la Comunidad Autónoma.

6º.- Publicación íntegra en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma.

Se trata de la única excepción a la indiscutible potestad de reglamentación que poseen las Entidades Locales, como reflejo de la autonomía local. Toda Ordenanza o Reglamento local es aprobado definitivamente por la propia Entidad Local autora de la disposición de carácter general, salvo las Ordenanza Especiales. Lo cual casa mal con el constitucional principio de autonomía local y, como su consecuencia lógica, una capacidad decisoria propia local. Tampoco habría mayor problema si esta posibilidad no se hubiera transformado en la práctica en la exclusión de todo margen de maniobra de los entes locales, limitándose éstos a recoger los dictados de la Comunidad Autónoma.

Intromisiones, injerencias y limitaciones de la capacidad decisoria frente a las cuales las Entidades Locales carecen de defensa, y que suponen una grave limitación de la potestad normativa local, con el agravante de que las Administraciones locales incorporan una función representativa directa que no tienen las demás Administraciones públicas. Y todo ello sin que exista interés supralocal que legitime dicha intervención decisoria extrema.

Sin embargo, y al calor de la expresada autonomía local, las tendencias apuntan a que este modelo tiene fecha de finalización. Así, el borrador de Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local en España, datado en Madrid el 10 de enero de 2005, tiene previsto que se ejerzan las competencias locales y se desarrollen sus actividades bajo su propia responsabilidad, salvo las facultades de coordinación estatal o autonómica cuando concurran intereses de tales ámbitos, lo que no es el caso de las Ordenanzas locales[11]. En otras palabras: en el ámbito de sus competencias, y la de gestionar sus propios bienes lo es, “(…) los Municipios han de poder ejercer potestades plenas de regulación, con el único límite de no vulnerar ámbitos reservados a la ley, ámbitos que además deberían ser objeto de interpretación claramente restrictiva”[12]. De ahí que para garantizar el respeto a las competencias locales, y concretamente a las relativas a la disposición y gestión de los bienes municipales, como son los montes comunales, el Libro Blanco prescribe que: “Sería conveniente que la Ley básica aboliera las tutelas que todavía se mantienen en relación con esta cuestión, y se reconociera de una vez la mayoría de edad municipal también en este asunto, de modo lo que los ayuntamientos pudieran disponer enteramente bajo su responsabilidad de sus bienes”[13].

Resulta cuando menos paradójico que exista un ampliamente extendido estado de opinión sobre la inconstitucionalidad de ciertos contenidos de las Ordenanzas Especiales, mientras que, desde esos mismos foros e instituciones se intente continuamente limitar el constitucional derecho a la plena autonomía local en su ámbito competencial, frenando su deseable desarrollo.

No obstante, esa tendencia a invadir las competencias municipales sigue, desgraciadamente, vigente en nuestros días. A modo de ejemplo, en la Comunidad Autónoma de Castilla y León en su anteproyecto de Ley de Montes[14] establece la obligación de que en los procedimientos de elaboración o modificación de las Ordenanzas Especiales sea preceptivo el informe de la Consejería de Medio Ambiente tras el trámite de aprobación inicial. En principio no habría inconveniente a tal instancia siempre y cuando el órgano informante se limitara a verificar que no se conculca la ordenación forestal del monte, es decir, aspectos puramente técnicos. Pero mucho nos tememos que se trate de otro mecanismo de injerencia en el ámbito de la autonomía local y que se impongan disposiciones fuera de lo estrictamente técnico-forestal (v.gr. que entre a analizar los requisitos de vinculación y arraigo o permanencia).

Históricamente este tipo de informes del órgano competente han existido de forma puntual y voluntaria, sobre todo en la primera época de las Ordenanzas Especiales (entonces Estatutos). Sin embargo no deja de ser curioso que cuando informaban sobre razones puramente jurídicas, es decir, se extralimitaban en sus funciones, su efectividad era nula, por cuanto la mayoría de las veces era cuestionado en su totalidad por el Consejo de Estado en su pertinente dictamen[15].

Otra amenaza que se cierne sobre la regulación de los aprovechamientos comunales es la posibilidad de que se instaure una Ordenanza Especial Única o Tipo.

En primer lugar, esta idea supondría atentar contra la base consuetudinaria que informa esta normativa, costumbre que es diferente según cada localidad. Homogeneizar estas Ordenanzas Especiales sería tanto como suprimir la tradición y especificidad que encarnan, destruyendo la diversidad que supone este tesoro jurídico, único en España.

Más práctico sería proceder a una total y general derogación y dictar un único reglamento para todos los Municipios. Pero tanto una opción como otra suponen atentar de modo flagrante contra la autonomía local, pues se estaría dictando a una Administración pública desde otra su propia reglamentación. Y, lo que es más importante, se prohibiría que cada Municipio o Entidad Local Menor pudiese dar solución a sus propios problemas.

A parte de estas dificultades, lo que no queda claro es qué finalidad tendría una Ordenanza Única ni qué problemas resolvería. Si alguna localidad necesita de actualizar su particular Ordenanza Especial tiene a su alcance los pertinentes medios legales para proceder a su reforma, sin necesidad de arrastrar con ella al resto de localidades, las cuales no comparten su problemática.

Esta idea ya ha sido apuntada por parte de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León en una mesa informativa que, para la elaboración del Plan de Ordenación de los Recursos Forestales (PORF) del Área Funcional de Almazán tuvo lugar en la localidad soriana de Matamala de Almazán el pasado día 19 de mayo de 2005. Allí se propuso la inclusión en dicho instrumento de planificación de una Ordenanza Especial General aplicable para toda esa zona.

Entendemos esta posibilidad fuera de lo permitido por la legalidad vigente.

Primeramente, porque, aun a pesar de que los PORF puedan incluir aspectos  jurídicoadministrativos[16], es bastante dudoso que dentro de un contenido sustantivo pueda entrar a regular una materia como la que está reservada a las Ordenanzas Especiales.

Por otro lado, la competencia para tramitar estas Ordenanzas es fundamentalmente municipal, no pudiendo entenderse sustituida por un simple trámite, preceptivo pero no vinculante, de audiencia a la Entidad Local afectada. En todo caso, se estaría vulnerando la autonomía local, al imponer una Ordenanza Especial o condicionar su contenido[17]. Y, además, el específico trámite de aprobación de una Ordenanza Especial en el que intervienen dos Administraciones públicas, le otorga un plus que no puede ser superado por los PORF.

En definitiva, cabe concluir con la imposibilidad de que exista una Ordenanza Especial General o Única para todas las localidades con aprovechamientos forestales comunales, no pudiendo, de todos modos, un PORF constituir un instrumento legal de instauración de la misma.

[1] GÓMEZ BARAHONA. “Exención tributaria …”. op. cit. pág. 11 y 12.

[2] Fundamento Jurídico Tercero, segundo párrafo.

[3] En este sentido, el Fundamento Jurídico Segundo de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Burgos, de 26 de febrero de 1996, Rec. 537/1995: “(…) el derecho a percibir participación en el lote de aprovechamientos forestales, nace cada año, cada vez que se forma el Padrón correspondiente, por lo que la acción renace cada vez que el mismo se forma y se puede solicitar su inclusión en el mismo”. Del mismo modo la Sentencia del Tribunal Provincial Contencioso-Administrativo de Soria núm. 2/1941, de 15 de noviembre de 1941: “las declaraciones sobre concesión (…) no son de carácter perpetuo sino temporal y variable y distinta por consiguiente según las circunstancias que se den en cada uno (…)”.

[4] Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de Burgos, de 14 de marzo de 2005, Fundamento Jurídico Tercero, primer párrafo, in fine.

[5] Fundamento Jurídico Segundo, último párrafo.

[6] Antonio EMBID IRUJO. “La defensa de los comunales (planteamientos generales a partir de la realidad aragonesa)”. Ed. Cívitas. Madrid. 1993, pág. 184 y 185.

[7] STS de 14 de junio de 1968 (Ar. 3218), recogiendo autorizados precedentes, ya establece que se trata de un derecho real administrativo de goce, “a la vez que pertenecen al Municipio los bienes sobre los que recae (…)”.

[8] A efectos ilustrativos es preciso citar el Acuerdo Pleno de Covaleda de 27 de febrero de 1892, por el que se niegan los derechos a la madera a un vecino de la localidad que no acudía a la extinción de los incendios del monte.

[9] Aprobado mediante Real decreto Legislativo 4/2004, de 5 de marzo.

[10] Art. 7.1 del Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades, al contrario que las comunidades titulares de montes vecinales en mano común (letra j) de ese precepto, desde la modificación habida por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, sobre Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social).

[11] Apartado 1.4.1 (“Principio que deben regir el modelo competencial”) del Libro Blanco (pág. 54).

[12] Libro Blanco, Apartado 1.4.2.- Las potestades y las competencias locales, tercer párrafo (pág. 58).

[13] Libro Blanco, letra d) del Apartado 1.4.3.- Garantía de un mínimo de competencias municipales, segundo párrafo (pág. 60).

[14] A estos efectos se ha manejado el fechado en el año 2003, art. 103.2.

[15] A modo de ejemplo, la primera Ordenanza Especial de Regumiel de la Sierra (Burgos) que data de 1930. En su tramitación el Consejo Forestal de Burgos emitió informe que fue rebatido, punto por punto, por el Dictamen del Consejo de Estado de 31 de diciembre de 1930.

[16] Art. 31.6, letra c), de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.

[17] Se estaría atacando competencias propias locales, de carácter indisponible párale legislador ordinario, tanto estatal como autonómico, como bien reconoce como límite para los PORF Antonio-Alfonso PÉREZ ANDRÉS. “Los planes de ordenación de los recursos forestales”, en el vol. col. Luis Calvo Sánchez (coord.). “Comentarios sistemáticos a la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Estudios de Derecho forestal estatal y autonómico”. Ed. Cívitas. Cizur Menor. 2005. pág. 766.

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