MODERNAS TENDENCIAS JURÍDICAS EN LA GESTIÓN DE LOS MONTES COMUNALES – I

Continuando con las charlas que se realizaron en el año 2005 en Covaleda con motivo de las jornadas forestales, vamos con la diserción de José Miguel García Asensio sobre un importante tema como son las Modernas tendencias jurídicas en la gestión de los montes comunales.

MODERNAS TENDENCIAS JURÍDICAS EN LA GESTIÓN DE LOS MONTES COMUNALES

Autor: José-Miguel García Asensio

Abogado. Secretario-Interventor de Administración Local.

INTRODUCCIÓN

Los montes comunales, en su gestión y en la de sus aprovechamientos, ha sido objeto de una lenta evolución a lo largo del tiempo. Sin entrar en la misma, es preciso indicar que, aun a pesar de la gradual pérdida de importancia relativa de estos aprovechamientos, no es menos cierto que dicho proceso evolutivo no se ha cerrado, y por ello es posible apuntar las tendencias jurídicas por las que se incardina la gestión de estos montes y sus aprovechamientos. Esta ausencia de estanqueidad indica no sólo que estos aprovechamientos gozan de aceptación social sino que indagan nuevas fórmulas jurídicas que les permitan actualizarse y conseguir así una rentabilidad económica que, en caso contrario, les haría colapsar.

Dicha evolución, que ha de ser siempre progresiva y sin traumas, debe posibilitar el mantenimiento de la costumbre, que al fin y al cabo es el sustento jurídico de los comunales, con su necesaria adecuación a la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas[1].

Dentro de esta dinámica no ha sido raro, incluso, detectar propuestas con escaso éxito o incluso alejadas de toda lógica jurídica, como la de unificar las plazas de Secretario municipal con la de Ingeniero forestal[2]. Pero fuera de estas posiciones, anecdóticas, las principales líneas de evolución se ciñen al objeto de los aprovechamientos comunales, la fiscalidad de los mismos, las Ordenanzas Especiales como reflejo de la autonomía local, los sistemas  vecinales de ejecución y la finalidad de este tipo de aprovechamientos.

1.- AMPLIACIÓN DEL OBJETO DE LOS APROVECHAMIENTOS COMUNALES.

Hemos de partir del tenor literal del art. 75.4 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local[3]: “Los Ayuntamientos y las Juntas vecinales que, de acuerdo con normas consuetudinarias u Ordenanzas locales tradicionalmente observadas, viniesen ordenando el disfrute y aprovechamiento de bienes comunales, mediante concesiones periódicas de suertes o cortas de madera a los vecinos, podrán exigir a éstos, como condición previa para participar en los aprovechamientos forestales indicados, determinadas condiciones de vinculación y arraigo o de permanencia, según costumbre local, siempre que tales condiciones y la cuantía máxima de las suertes o lotes sean fijadas en Ordenanzas especiales, aprobadas por el órgano competente de la Comunidad Autónoma, previo dictamen del órgano consultivo de aquélla, si existiese, o, en otro caso, del Consejo de Estado”. Se puede apreciar en el mismo que los requisitos de vinculación y arraigo o permanencia sólo pueden ser exigibles en el caso de los aprovechamientos comunales de madera, sin extensión a ningún otro.

Esta disposición tiene su origen y razón de ser, precisamente, en la localidad soriana de Covaleda. Debemos remontarnos al año 1924, cuando se aprobó el Estatuto Municipal[4], más conocido como de Calvo Sotelo. En su art. 159 se regulaba la ordenación del aprovechamiento y disfrute de los “bienes comunales de los pueblos”, correspondiendo los mismos al “común de vecinos”, sin que se tuvieran en cuenta condiciones de arraigo y vinculación. Como reacción, y dado que dicha disposición legal contrariaba de plano la costumbre de la zona, el Ayuntamiento de Covaleda y tres más también de la provincia de Soria instaron la modificación del primer párrafo del citado art. 159, en virtud de lo cual el Ministerio de la Gobernación dictó el Real Decreto de 8 de abril de 1930[5]. De esta suerte se permitió la exigencia de dichos requisitos siempre que tuvieran carácter consuetudinario y se reflejaran en unos Estatutos, es decir, que la costumbre se fijara por escrito. Dichos requisitos, conforme la Exposición de Motivos del Real Decreto meritado, sólo se exigían en “(…) la distribución de las cortas de madera (…)”.

Esta disposición ha llegado a nuestros días a través del artículo único de la Ley

de 23 de diciembre de 1948 sobre normas para aprovechamiento de montes comunales[6] y el art. 192.4 del Texto Articulado y Refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local de 17 de julio de 1945 y de 3 de diciembre de 1953[7], los cuales pasaron al actual y meritado Texto Refundido, en su art. 75.4 anteriormente reproducido, limitando siempre la exigencia de las condiciones de vinculación y arraigo o permanencia al exclusivo aprovechamiento de maderas.

Empero, el Consejo de Estado, en Dictamen de fecha 2 de marzo de 1972[8] y en relación con la aprobación de la Ordenanza Especial que formulaba el Ayuntamiento de Montenegro de Cameros (Soria) para regular la distribución de los aprovechamientos forestales, pastos y caza de las fincas comunales de la pertenencia de la expresada Corporación, permitió que también fueran exigibles respecto a otro tipo de aprovechamientos (v.gr. pastos y caza), “(…) por ser la misma razón de la Ordenanza en uno y otro caso”.

De este modo, y abierto este cauce, numerosas localidades han dictado Ordenanzas Especiales no sólo sobre maderas, sino también en relación con los aprovechamientos de pastos, leñas, colmenas y caza, y, últimamente, también sobre las setas[9]. La única objeción estriba en la duda de que en las localidades que aprueban tales Ordenanzas estos nuevos aprovechamientos comunales se verificaran repartos conforme a una costumbre que exigiera cumplir determinadas condiciones de vinculación y arraigo o permanencia. El aprovechamiento de leñas ha estado extendido como propio del común de vecinos, sin más restricciones que las de estar empadronados, y el de setas es extremadamente reciente, sin tradición alguna, por lo que malamente ha podido generar una costumbre restrictiva.

Consecuentemente, puede ampliarse el objeto de los aprovechamientos comunales mediante exigencia de las citadas condiciones restrictivas a otros que no sean de madera, pero ha de hacerse siempre respetando la costumbre local, previa prueba indubitada de la misma, pues ésta es la finalidad de la norma.

Resulta desde luego curioso que últimamente se haga especial hincapié en una nada clara revisión de las condiciones de vinculación y arraigo o permanencia, en aras a un innecesario proceso de constitucionalización, mientras que los órganos encargados del dictamen y consulta de las Ordenanzas Especiales sean poco exigentes con la ampliación del objeto del aprovechamiento comunal, sin comprobar adecuadamente el requisito consuetudinario. Puede parecer intrascendente, pero en la práctica se está despojando de un recurso económico a unas Administraciones públicas que, como la local, están siempre necesitadas de dinero, para traspasar su titularidad a unos particulares, que, a diferencia de lo que puede pasar con los montes vecinales de mano común, no necesariamente invierten el rendimiento en proyectos de interés general.

2.- LA FISCALIDAD DE LOS APROVECHAMIENTOS COMUNALES DE MADERAS: HACIA LA EXENCIÓN IMPOSITIVA DE LAS PERSONAS FÍSICAS.

El actual panorama fiscal de este tipo de aprovechamiento puede resumirse del siguiente modo:

1. La enajenación de los aprovechamientos forestales comunales está sujeta al Impuestos sobre el Valor Añadido (IVA), tanto si el enajenante es la propia Administración local como si lo efectúan los vecinos por sí[10]. En todo caso, puede optarse entre acogerse al Régimen Especial de la Agricultura, Ganadería y Pesca, o bien hacerlo al Régimen General, salvo que se superen unos determinados límites de negocio[11], en cuyo caso debe estar acogido obligatoriamente al Régimen General. En el primer caso el importe a compensar asciende al 8% del importe del producto, mientras que en el segundo se está sujeto al tipo de gravamen del 16%.

1. Dado que la materialización efectiva del aprovechamiento forestal comunal supone un rendimiento o ganancia en la esfera patrimonial del beneficiario, la misma constituye objeto del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas[12].

El debate generado respecto a la sujeción a este último impuesto ha sido largo, a pesar de su aparente claridad. Para cierta doctrina autorizada, sería improcedente tal tributación[13], fundamentalmente por cuanto el art. 80.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local considera a los comunales como bienes no sujetos a tributo alguno[14]. Sin embargo, nuestra postura siempre ha disentido a este respecto, defendiendo la sujeción al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas[15], lo que ha sido ratificado recientemente por parte de los Tribunales de Justicia.

Así, el hecho de que los bienes comunales efectivamente no estén sujetos a ningún tributo no supone que la incorporación de una renta a la esfera patrimonial de ciertas personas físicas siga la misma suerte, por más que dicho rendimiento provenga de dicho bien comunal. Como bien indica el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, Sede de Burgos, en el reciente Auto de fecha 11 de abril de 2005, que aclara y complementa la Sentencia de fecha 14 de marzo de 2005, no debe confundirse la tributación de un monte comunal, o la posible condición que de sujeto pasivo tuviese un Municipio, con las cantidades percibidas por un particular, persona física, derivadas de la suerte de pinos generadas en relación con un monte comunal, “(…) cuestión evidente y sustancialmente distinta”. “Se trata, pues, de verificar la situación tributaria del recurrente a efectos del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, por lo que en absoluto le era de aplicación la declaración programática de imprescriptibilidad, inembargabilidad, inalienabilidad y de exención tributaria que tienen los bienes comunales municipales o demás bienes de dominio público”[16].

La percepción dineraria obtenida por la enajenación de un bien entra de lleno en el tipo del art. 5 de la Ley 18/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (en adelante, LIRPF), siendo un rendimiento derivado de un elemento patrimonial. Desde luego, sólo quedará sujeta la percepción dineraria, nunca la mera participación en los aprovechamientos si éstos no se enajenan, y los elabora y transforma directamente el particular[17]. Como bien señala la citada Sentencia de 14 de marzo de 2005, “(…) los rendimientos que obtienen los vecinos no son el resultado de ejercicio de actividad económica por los mismos”[18].

Esta resolución judicial abunda en el hecho de que dichos ingresos son un incremento patrimonial, tanto en virtud de las previsiones del art. 44.1 (LIRPF): “Son incrementos o disminuciones de patrimonio las variaciones en el valor del patrimonio del sujeto pasivo que se pongan de manifiesto con ocasión de cualquier alteración en la composición de aquél (…)”, como de los del segundo párrafo del art. 51 (LIRPF): “Las adquisiciones de bienes y derechos que no se deriven de una transmisión previa como las ganancias en el juego y supuestos análogos, se considerarán incrementos de patrimonio de la persona a quien corresponda el derecho a su obtención o que las haya ganado directamente”. Es decir, “(…) nos encontramos con un incremento del patrimonio de la parte recurrente (…) en virtud del derecho de la parte recurrente a percibir la oportuna suerte de monte, derivada del reparto de los resultados de los aprovechamientos de monte municipal”. Como se ha dicho, el derechohabiente no desarrolla ninguna actividad de explotación del monte, y aunque el enajenante pueda ser el propio Ayuntamiento o una Sociedad o Comisión Vecinal, éstos lo hacen en calidad de mandatarios del vecino, por lo que el incremento de su patrimonio no se deriva de una previa transmisión, no habiendo enajenado nada para generar esa ganancia. O, en otras palabras, “El incremento en fruto de un derecho de la parte recurrente a recibir la prestación de acuerdo con las ordenanzas municipales, de ahí que a la recurrente le sea imputable el incremento patrimonial”.

[1] Art. 3.1 del Código Civil.

[2] Eduardo ROJAS BRIALES. “La autogestión de los bosques comunales, una asignatura pendiente de nuestra política forestal”. Rev. Urbión y Demanda Forestal núm. 4 (1996) pág. 12: “Dada la necesaria formación jurídica de los ingenieros forestales, la formación suplementaria para acceder al Cuerpo de Secretarios de Ayuntamientos sería perfectamente viable y permitiría rentabilizar un cometido en muchos casos difícilmente justificable si no se complementa con alguna otra función como, p.e., la de responsable de la gestión forestal”. Lo que en realidad se trataba era la de sustituir a los Secretarios de los Ayuntamientos propietarios de montes comunales por Ingenieros, devaluando la figura, conocimientos y funciones del mismo, con la consiguiente pérdida de calidad jurídica en la adopción de los acuerdos y actuaciones municipales.

[3] Aprobado mediante Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.

[4] Gaceta de Madrid núm. 69, de 9 de marzo de 1924, pág. 1223 y siguientes.

[5] Gaceta de Madrid de 9 de abril de 1930, Ar. 618.

[6] Boletín Oficial del Estado núm. 360, de 25 de diciembre de 1948 (Ar. 1559).

[7] Aprobado mediante Decreto de 24 de junio de 1955.

[8] Expediente núm. 37.811.

[9] José-Miguel GARCÍA ASENSIO. “Los aprovechamientos micológicos en España. Régimen jurídico”. Ed. Dykinson/FEMP. Madrid. 2004, pág. 90 y 91.

[10] La Resolución de 30 de junio de 1986 de la Dirección General de Tributos en consulta vinculante sobre la tributación de las entregas de maderas procedentes de montes de titularidad comunal o municipal, mediante subasta y de las cesiones a terceros de terrenos para la plantación y explotación de especies forestales (BOE núm. 162, de 8 de julio de 1986) considera que están sujetas al Impuesto sobre el Valor Añadido las entregas de productos forestales efectuadas por los titulares de las explotaciones selvícolas, cualesquiera que sea la naturaleza de dichos titulares.

[11] Conforme el art. 124.Dos Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, se excluyen de la aplicación de este Régimen Especial y, por lo tanto, de su carácter voluntario: a) los empresarios que tengan forma jurídica de entidad mercantil, cooperativa o SAT; b) los sujetos pasivos cuyo volumen de operaciones correspondiente a todas las actividades comprendidas en el Régimen Especial exceda de 300.000,00.-€ durante el año inmediatamente anterior; c) los sujetos pasivos cuyo volumen total de operaciones, para todas las operaciones realizadas, que tributen por el régimen especial o por otro, durante el año inmediatamente anterior, haya excedido de 450.759,08.-€; y d) los sujetos pasivos que hubiesen renunciado a la aplicación del régimen de estimación objetiva del IRPF por cualquiera de sus actividades económicas o al régimen simplificado.

[12] Art. 2 de la Ley 18/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

[13] Bernardo CARNICERO MODREGO. “Montes, Agricultura y Ganadería”, en la obra colectiva A. BALLESTEROS y F. CASTRO (coord..) “Derecho Local Español” (Tomo II). Ed. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados. Madrid. 1999, pág. 34: “Si bien este intento de sujetar al Impuesto sobre las Personas Físicas a los aprovechamientos comunales en metálico, que realmente constituye la esencia del propio bien comunal, carece a nuestro modo de ver, de cualquier tipo de cobertura legal, no obstante ello es la postura que viene manteniendo la Administración Tributaria en estos momentos”.

[14] Alberto GÓMEZ BARAHONA. “Exención tributaria de los bienes comunales”, dictamen inédito encargado por el Ayuntamiento de Covaleda. Burgos. 1999, pág. 3 y siguientes (Archivo Municipal de Covaleda, sin referencia).

[15] José-Miguel GARCÍA ASENSIO. “Sistemas vecinales de ejecución de los aprovechamientos forestales comunales en las comarcas meridionales de las Distercias (Soria y Burgos)”. Revista Aragonesa de Administración Pública núm. 18 (2001): 563 y 564.

[16] Razonamiento Jurídico Segundo, segundo párrafo.

[17] GARCÍA ASENSIO. “Sistemas vecinales ….”, op. cit. pág. 564.

[18] Fundamento Jurídico Segundo, tercer párrafo, in fine.