PERSPECTIVA GENERAL SOBRE EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS APROVECHAMIENTOS DE MONTES COMUNALES – IV

PERSPECTIVA GENERAL SOBRE EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS APROVECHAMIENTOS DE MONTES COMUNALES – IV

  1. – El aprovechamiento de los montes comunales.

4.1. El aprovechamiento de los montes comunales por los vecinos en el contexto general de la protección y utilización racional de los montes

Con carácter general y tratando de ubicar la preocupación normativa estatal sobre los Montes podemos indicar, siguiendo a Castillo Blanco, que “… hasta la legislación actual es posible distinguir en nuestros países varias etapas en la regulación forestal; una primera etapa, que los autores mencionados sitúan hasta aproximadamente el año 1000, en la cual existe una absoluta inhibición legislativa dada la abundancia de bosques y espacios forestales y el escaso impacto que sobre los mismos provocaba una, todavía modesta, explotación; en segundo lugar, sitúan un período que hacen llegar hasta el siglo XIX, en que la técnica de actuación administrativa es típicamente de policía, es decir, de protección, conservación y defensa de la riqueza forestal española; y, finalmente, una tercera etapa, iniciada con el hundimiento del antiguo régimen y la progresiva consolidación del Estado liberal, en el que la acción de policía va a ser completada por la acción de fomento, aunque con el nefasto impacto, en materia forestal de las leyes desamortizadoras que posibilitaban una explotación intensa de los montes españoles y su consiguiente degradación…“[1]

Desde esta perspectiva se han ido dictando normas que afectan al régimen jurídico de los montes. Nos referimos a la Ley de Montes de 24 de mayo de 1863; la Ley de Mejora, fomento y Repoblación de los Montes Públicos, de 11 de julio de 1877; la Ley de Conservación y Repoblación de Montes de 24 de junio de 1908; la Ley de creación de Parques Nacionales de 7 de diciembre de 1916; la ley de Aprovechamiento y mejora de Montes no ordenados, de 16 de julio de 1949; la Ley de Auxilios para la repoblación forestal, de 7 de abril de 1952; la ley de Concesión de Auxilios a particulares de 22 de diciembre de 1955 y la ley de referente a Plagas Forestales, de 12 de mayo de 1956.

Este bloque normativo concluye ya en el siglo XX con la publicación de la Ley de Montes de 8 de junio de 1957 desarrollado por el Decreto 485/1962, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Montes[2].

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En paralelo tal y como viene siendo nuestro análisis, la Ley de Bases de Régimen Local de 1955 contenía igualmente algunas referencias a los montes. Indicaba “… el artículo 187 de la Ley de Régimen Local define este tipo de bienes, de acuerdo en lo esencial con las notas apuntadas: «son bienes comunales los de dominio municipal, cuyo aprovechamiento y disfrute pertenecen exclusivamente a los vecinos», precisando el artículo 188, de acuerdo con los términos que han quedado constitucionalizados, que son bienes inalienables, imprescriptibles, inembargables y no están sujetos a tributación del Estado. La Ley de Régimen Local, por último, los considera, no obstante su especialidad, como una variedad de los bienes patrimoniales locales en su artículo 183…”

Sobre la base de estas referencia Bocanegra indica que “…De esta caracterización genérica de los bienes comunales cabría hacer una distinción, ya apuntada, entre los bienes comunales típicos, es decir, los regulados por la Ley de Régimen Local, cuya titularidad se atribuye a los municipios y el aprovechamiento a sus vecinos , y los atípicos (8), que encubren una riquísima variedad de fórmulas comunitarias, y cuya regulación se encuentra en Leyes especiales, o es rigurosamente inexistente, apoyándose exclusivamente en la costumbre. La referencia a los comunales típicos es inexcusable, y de los atípicos conviene aludir solamente a los vecinales en mano común, por la singularidad de su régimen jurídico, del que, sin embargo, no vamos a ocuparnos ahora.[3]“.

Esta normativa ha sido sustituida por la LM cuyo contenido, en lo que se refiere a lo aquí analizado ha sido anteriormente expuesto.

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4.2. – El régimen de aprovechamiento: algunas cuestiones concretas y que se han demostrado como más polémicas en el régimen de aprovechamiento.

Sin ánimo de exhaustividad pero buscando como referencia las cuestiones en las que ha incidido más la jurisprudencia en los últimos tiempos podemos referirnos a las siguientes:

– La condición de vecino y la residencia efectiva impuesta por la ordenanza de aprovechamiento.

La doctrina de los Tribunales viene admitiendo la posibilidad de que la ordenanza prevé un régimen de residencia efectiva aunque no ha vinculado la misma a una permanencia continua en el municipio en cuestión sino a un elemento teleológico y a un determinado grado de presencia.

Esta justificación deriva de un doble orden de razones:

a) La condición de ordenanza especial de las que anteriormente hemos indicado a los efectos de concretar el aprovechamiento.

Esta cuestión es abordada, entre otras, en la (JUR 2004\211017) Sentencia Tribunal Superior de Justicia núm. 276/2002 Burgos, Castilla y León (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), de 22 julio 2004 en el recurso contencioso-administrativo núm. 266/2002 y en la que se afirma que “… esta Sala ya se ha pronunciado al respecto en las sentencias dichas de fecha 25.11.2002 y 26.9.2003, argumentando lo siguiente: «Que hemos de considerar que la argumentación del Juzgador de instancia se basa en la vigencia de la Ordenanza, que ha impuesto un sistema de residencia efectiva permanente y habitual con casa abierta en la localidad como formula necesaria para la obtención de los aprovechamientos de pastos; considerando que por aplicación del artículo 75.4 del RDL 781/1986 de 18 de abril (RCL 1986\1238, 2271, 3551) se trata de una Ordenanza especial aprobada por el Órgano competente de la Comunidad Autónoma previo dictamen del Consejo de Estado y excluida por tanto del ámbito de aplicación del artículo 70.2 de la LBRL (RCL 1985\799, 1372. “

b) Viabilidad constitucional de señalar requisitos adicionales para el aprovechamiento.

Se refiere a este punto la (JUR 2004\211017) Sentencia Tribunal Superior de Justicia núm. 276/2002 Burgos, Castilla y León (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), de 22 julio 2004 en el Recurso contencioso-administrativo núm. 266/2002 en la que se señala que “…Por lo que si como señala en este sentido el Tribunal Constitucional en la sentencia 308/1994, de 21 de noviembre (RTC 1994\308), no basta para acceder al disfrute del aprovechamiento comunal con la simple condición formal de vecino, como puede ser la inscripción en el Padrón municipal, sino que es preciso, además, que exista una residencia o relación de vecindad efectiva».

Es más esta referencia se completa en la STC indicando en la (RTC 1994\308) Sentencia Tribunal Constitucional núm. 308/1994 (Sala Segunda), de 21 noviembre que “…Para un examen cabal de la cuestión planteada, es preciso recordar que el art. 79.3 de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 (RCL 1985\799, 1372 y ApNDL 205) define los bienes comunales como aquellos cuyo aprovechamiento corresponde al común de los vecinos; y en el art. 18.1, c), de la citada  Ley se configura también el acceso a los aprovechamientos comunales como uno de los derechos de todo vecino. Para poder adquirir la condición de beneficiario de estos aprovechamientos se establecen varios requisitos, siendo condición necesaria la residencia habitual en el término municipal. Este requisito aparece expresamente por vez primera en la Ley municipal de 1870, que sustituye la tradicional exigencia de casa abierta o domicilio existente en las normas municipales anteriores, y se reitera prácticamente en casi todas las leyes locales posteriores…“.

Sobre esta base la doctrina constitucional es clara y terminante cuando señala que “… 1. – Concepto de «residencia habitual», que se exige para poder ser beneficiario de tales aprovechamientos, no sólo se comprende la residencia efectiva y el animus manendi (o de permanencia en un lugar), esto es, no sólo la constatación fáctica de la integración en la comunidad local sino también el ánimo de integración en el pueblo. Por tanto, el concepto legal indeterminado de residencia habitual se refiere tanto a la permanencia en la localidad, desde el punto de vista temporal, como desde una perspectiva de realidad y efectividad. No basta, pues, para acceder al disfrute del aprovechamiento comunal con la simple condición formal de vecino, como puede ser la inscripción en el Padrón municipal, sino que es preciso, además, que exista una residencia o relación de vecindad efectiva, esto es un arraigo estable, real y verdadero en la localidad que, en determinadas ocasiones, puede aún restringirse con la imposición de otras exigencias.

En efecto, en determinados y tasados supuestos se permite la introducción de condiciones especiales, que deben cumplir los beneficiarios debido a las circunstancias excepcionales que pueden concurrir, entre las que se encuentran las previstas en el Art. 75.4 del texto refundido de la legislación de Régimen Local de 1986 (RCL 1986\1238, 2271 y 3551… “

Finalmente el propio Tribunal Constitucional establece la justificación del señalamiento de requisitos adicionales cuando señala que “…el establecimiento de las condiciones particulares obedece a la necesidad de preservar los aprovechamientos en algunas poblaciones a las personas que real y efectivamente residen en el término con voluntad de permanencia estable y arraigo, evitándose así situaciones de vecindades ficticias que no responden a una auténtica y verdadera integración en la comunidad. En definitiva estas restricciones complementarias o condiciones particulares tienen su razón de ser y justificación en la necesidad de conservación y subsistencia de los patrimonios comunales de las Entidades locales, su disfrute estricto y exclusivo entre los vecinos vinculados a estos Entes locales…”.

c) Adaptabilidad del concepto en función de las características sociales.

Es cierto, no obstante, que la interpretación del citado requisito debe acomodarse, como señala la jurisprudencia, a los criterios de interpretación conforme a la realidad social.

En esta línea se encuentra la (RJCA 1999\4231) Sentencia Tribunal Superior de Justicia núm. 1113/1999 Burgos, Castilla y León (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Unica), de 15 diciembre que resuelve el Recurso contencioso-administrativo núm. 1404/1998 y en la que se aborda esta cuestión indicando que “…Tanto la antigua como la moderna normativa rectora de los bienes comunales de que se trata permiten a las entidades locales exigir determinadas condiciones de vinculación, arraigo y permanencia (artículos 192.4 Ley de Régimen Local de 1955 [RCL 1956\74, 101 y NDL 611]; 75.4 RDLeg 781/1986 [RCL 1986\1238, 2271 y 3551]; 103.2 RD 1372/1986 [RCL 1986\2217].

Y como expresión del ejercicio de dicha facultad, la Ordenanza Municipal regula, la permanencia como condición de disfrute de los aprovechamientos. Pero dicha requisito o condición ha de ser interpretado teniendo en cuenta la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas las normas (art. 3 Código Civil), pauta interpretativa acogida por esta Sala, entre otras, en Sentencias de 15 de marzo de 1991, 22 de diciembre de 1992 y 13 de julio de 1999 (RJCA 1999\2496), conforme a las cuales «en el concepto de residencia deben comprenderse los supuestos en que aun faltando el dato físico de la presencia material en el pueblo, subsiste una incorporación temporalmente potencial a la vida de aquél, que razonablemente ha de actualizarse en un momento más o menos próximo, lo que en definitiva supone que no toda ausencia excluye el concepto de residencia fija, sino que para determinar si lo elimina o no, habrá que atender a los motivos de la ausencia, duración de la misma, previsible reincorporación a la vida local, etc. datos que vienen a ser síntomas de subsistencia de una plena vinculación espiritual a la vida del pueblo».

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Asimismo la jurisprudencia analiza la virtualidad de los instrumentos jurídicos que consagran el derecho del aprovechamiento mediante la inscripción en el padrón de aprovechamientos forestales al que reconoce la condición de reconocimiento temporal de los derechos que no necesariamente vincula a los padrones inferiores.

– Libertad de forma: el derecho de asociación en su versión negativa. Las sociedades multivecinales.

Aunque la cuestión relativa a las formas y procedimientos se aborda en otro apartado si parece necesario, en este capítulo dedicado a las cuestiones generales a abordar la cuestión que afecta a la propia estructura de los aprovechamientos. Nos referimos, en este punto, a la discusión entorno a sí las formas de aprovechamiento colectivas y la vinculación que supone la inclusión de los vecinos en las mismas acaba suponiendo una limitación al derecho asociativo tanto por la vertiente activa (obligación más o menos explícita de participar) como por la vertiente pasiva (posibilidad de causar baja en las mismas). Es esta segunda cuestión la que aborda la (RJCA 2004\493) Sentencia Tribunal Superior de Justicia núm. 268/2004 Burgos, Castilla y León (Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección 1ª), de 13 julio en la resolución del Recurso contencioso-administrativo núm. 501/2002 en la que se señala que “…el lote multivecinal además de no ser obstaculizado por la Ordenanza no supone pérdida alguna del derecho del actor a su aprovechamiento, que en este caso se obtiene en dinero una vez enajenados los pinos por dicha Sociedad. En este sentido, como ya se señalaba en los dos últimos Fundamentos Jurídicos de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Burgos de 30 de julio de 1986, Ponente Don Antonio Nabal Recio, con relación a este tema “…Tampoco puede solventarse la cuestión, a juicio de esta Sala, por referencia al artículo 1 de la Ordenanza municipal, como con un razonamiento muy coherente se afirma en el escrito de conclusiones de los demandantes, pues lo explícito en dicho precepto es que la adjudicación se haga por lotes o suertes iguales entre los vecinos que reúnan determinadas condiciones, sin condicionar que la distribución se realice en especie, mediante la asignación de lotes materiales o mediante el reparto (…) estima este Tribunal, por tanto, que son legalmente posibles ambas formas de ejecución del aprovechamiento comunal, y habrá que estar en cada caso a lo acordado por el Ayuntamiento, que en el actual supuesto coincidía además con la opinión de la mayoría del vecindario, que estimaba más sencilla y rentable la solución acordada[4]“.

Como consecuencia de esto, (RJCA 2004\493) se señala en la Sentencia Tribunal Superior de Justicia núm. 268/2004 Burgos, Castilla y León (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), de 13 julio, Recurso contencioso-administrativo núm. 501/2002 que “…Y a esta conclusión no obsta el hecho de que se invoque por el recurrente una supuesta vulneración del derecho de asociación en su faceta negativa (derecho a no asociarse) argumentando que no puede imponérsele seguir perteneciendo a dicha Sociedad Vecinal o impedírsele causar baja voluntaria en la misma. Y ello porque con ser ciertamente voluntaria la pertenencia a dicha Sociedad Vecinal de Maderas –al margen de los efectos que ello pudiera conllevar– ni la solicitud o pretensión del actor formulada en vía administrativa al Ayuntamiento demandado versaba propiamente sobre la baja en la Sociedad (“… que su lote de aprovechamientos forestales sea concedido, a partir del próximo año forestal, de forma directa y personal, no incluyéndolo en el multivecinal…”) ni las resoluciones aquí impugnadas adoptan acuerdo alguno sobre dicho extremo, impidiendo al actor la integración o separación de la misma, cuestión esta, por otra parte, regulada en los propios Estatutos de dicha entidad. Téngase en cuenta que, tal y como se desprende de la documentación acompañada por la demandada a su contestación, el actor ha venido perteneciendo voluntariamente a dicha Sociedad (de hecho según se certifica por el Presidente de dicha Sociedad el 14-1-2003 examinado el registro de socios sigue figurando como tal el recurrente) percibiendo los aprovechamientos forestales a través de la misma y que pese a lo manifestado en su escrito de solicitud presentado el 28-12-2002 ni tan siquiera consta la presentación de la solicitud de baja en dicha Sociedad ni, por supuesto, su denegación[5]… “.

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[1] Castillo Blanco.F. en la obra dirigida por Sánchez Morón.M. Los bienes públicos (Régimen Jurídico). Madrid. 1997. Pág. 267 y 268.

[2] Señala Leguina las causas que justificaron las opciones que se contienen en la Ley de 1957 y que, a su juicio, son las siguientes:

  1. – La pertenencia de más de la mitad de la superficie forestal española a propietarios particulares y la fragmentación de dicha superficie entre un elevadísimo número de fincas forestales independientes: aproximadamente, unos 18 millones de Has. divididas en cerca de 7 millones de fincas.
  2. – La dificultad de distinguir, dentro de la riqueza forestal, los frutos del capital, porque en los montes el fruto no es una parte morfológicamente diversa de la cosa madre, sino una porción homogénea de esta última. De ahí la dificultad de determinar cuál y de qué entidad deba ser dicha porción para que pueda ser separada de la cosa madre sin que ésta última pierda la propia capacidad de producir nuevamente. (ROMAGNOLI).
  3. – El elevado grado de descapitalización de la superficie forestal española y, muy particularmente, de los terrenos forestales pertenecientes a los particulares, lo que ha provocado -en palabras del Prof. TAMAMES- el que, como promedio, los rendimientos puramente económicos de nuestra superficie forestal (sean) mínimos, aproximadamente el 5 por 100 de la media de todo el sector agrario.
  4. – La pluralidad de utilidades suministradas por los terrenos forestales, entre las que cada día van cobrando una importancia creciente, junto a las clásicas utilidades productoras y protectoras de tierras y aguas, las utilidades de carácter ambiental y recreativo.

[3] El régimen de los denominados bienes comunales atípicos está analizado en el libro de Nieto Garcia.A. Bienes Comunales. Ob. Cit. Pág. 307 a 399.

[4] En este punto puede verse, igualmente, la (RJCA 2004\493) Sentencia Tribunal Superior de Justicia núm. 268/2004 Burgos, Castilla y León (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), de 13 julio. Recurso contencioso-administrativo núm. 501/2002 en la que se afirma que “… En el momento actual, podemos decir que no sólo se mantienen las causas que fundamentaron el cambio de sistema, sino que se han agravado: Los precios de la madera en pesetas constantes no han dejado de descender en los últimos treinta años… la repercusión de los costes de los trabajos facultativos (señalamiento y medición) y de los trabajos de explotación (corta, arrastre, saca..) en el precio de la madera no deja de crecer y el mercado de la madera es cada vez más exigente”. Concluyéndose en dicho informe que la vuelta al reparto de lotes individuales supondría, entre otros aspectos, el incremento de los gastos de trabajos facultativos, la incorporación de un nuevo gasto de procesado de la información cualitativa captada en el señalamiento y confección de los lotes individuales (con dados del período de 1969, se puede deducir la necesidad de aproximadamente 400 jornales de personal relativamente cualificado), la reducción del precio de la madera, entorpecimientos y sobrecostes de los trabajos de regeneración y, finalmente, un incremento de los daños no deseados sobre las pistas y arbolado en pie.

[5] En el supuesto analizado por la sentencia se daba, además, la consideración de que el recurrente había pertenecido a la Sociedad y a partir de este esquema se establece la aplicación de la doctrina de los actos propios.

Señala la sentencia que “…RJCA 2004\493.Sentencia Tribunal Superior de Justicia núm. 268/2004 Burgos, Castilla y León (Sala de lo Contencioso-Administrativo,

Sección 1ª), de 13 julio. Recurso contencioso-administrativo  núm. 501/2002, en los siguientes términos

“… por lo que además de que el presente recurso iría en contra de sus propios actos, teoría a la que se refiere la sentencia del TS de 11-04-1991 (RJ 1991\2875), Ponente Don Mariano Baena del Alcázar” señalando que “Pues dicha doctrina, aplicada habitualmente en el Derecho Administrativo a las Administraciones Públicas, obliga también desde luego a los particulares, como han declarado las Sentencias de este Tribunal de 24 de enero 7 (RJ 1989\237) y 13 de junio de 1989 (RJ 1989\4382. Y las sentencias del mismo TS de 10-10-2000 (RJ 2000\10679), Ponente Don Juan José González Rivas, en cuanto a los efectos indicando que:’… Es de aplicación la doctrina jurisprudencial de esta Sala y del Tribunal Constitucional (sentencia núm. 73/88, de 21 de abril [RTC 1988\73]), pues, expresamente, reconoce la sentencia que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad del principio ‘venire contra factum propium’ surge en el derecho privado y significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y que reconoce el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida’.

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