PERSPECTIVA GENERAL SOBRE EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS APROVECHAMIENTOS DE MONTES COMUNALES – III

PERSPECTIVA GENERAL SOBRE EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS APROVECHAMIENTOS DE MONTES COMUNALES – III

3.2. – Requisitos comunes para la ordenación del aprovechamiento.

Partimos, en este punto, de la conceptuación que procede de la doctrina recogida en la Resolución de la Dirección General de los Registros de 3 de junio de 1927, que los define «como tipos de propiedad corporativa, en los que las facultades correspondientes a los vecinos o habitantes limiten y completen los derechos dominicales del Municipio», encontrándose ante una titularidad compartida, que viene atribuida de modo diverso entre partícipes cualitativamente diferentes, y ante una propiedad cuyo contenido es el aprovechamiento o disfrute, quedando anulada o esfumada la vertiente dominical del ius disponendi, ya que su esencia no es la disposición de los bienes, sino solamente su aprovechamiento o disfrute, por los miembros de la comunidad, de modo que el derecho de «participar de los aprovechamientos comunales” citado en el artículo 47 de la Ley de Régimen Local, cualquier que sea su mayor o menor analogía en las categorías civiles de propiedad especial, usufructo, servidumbre personal o dominio dividido, puede configurarse como un derecho real administrativo de goce, a la vez que pertenecen al Municipio los bienes sobre los que recae, como una variedad de los patrimoniales, y son de dominio municipal, a tenor de lo establecido en los artículos 82, 183 y 187 de la Ley de Régimen Local, debiendo incluirse en el catálogo de montes «a favor de la entidad local, cuyo núcleo de población venga realizando los aprovechamientos», según los artículos 4.” de la Ley y 21 y 22 del Reglamento de Montes[1].

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Pues bien, una vez determinado el régimen jurídico sustantivo nos corresponde, en este momento, completar dicho análisis con los aspectos más procedimentales. Estos requisitos comunes, en este ámbito, podemos resumirlos en los siguientes:

A) Remisión a la ordenanza local- autonómica[2]

El régimen de aprovechamiento necesita de una disposición de carácter general que lo concrete. Esta disposición puede ser meramente local o puede ser autonómica. Al tema se refiere la (RJ 1989\3641) Sentencia Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), de 3 mayo 1989 en la que se indica que “… En estos dos últimos preceptos, sobre todo en el del Reglamento, se establecen las normas y criterios obligatoriamente a seguir por las Corporaciones a la hora de regular el aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales, estableciéndose un orden de prioridades en cuanto a sus diferentes formas, que no pueden ser alterado, como así se deduce claramente de los términos imperativos en que aparecen redactados y de que sólo entran en vigor cuando no sea practicable la explotación común o cultivo colectivo… “.

Conforme a la primera podemos indicar que las formas de aprovechamiento que acaban de indicarse se “… ajustarán, en su detalle, a las ordenanzas locales o normas consuetudinarias tradicionalmente observadas…”[3]. Puede verse que el Reglamento las conforma en un mismo plano Ordenanza local y normas consuetudinarias aunque desde una perspectiva de certeza la cuestión es radicalmente diferente ya que las primeras son sencillas de adverar y las segundas exigirán una prueba que las acredite. De hecho este tema ha suscitado un amplio debate doctrinal con relación a sí la Ordenanza tiene una libertad decisoria o si, por el contrario, debe asumir la normativa consuetudinaria. Indica Nieto después de un amplio análisis de los precedentes jurisprudenciales y de la propia doctrina del Consejo de Estado que “…la doctrina general que antecede, muy detallada y sutil ciertamente es, sin embargo, algo equivoca. Concretándola ha aparecido una copiosa jurisprudencia que ha sentado el principio fundamental de que las Ordenanzas deben recoger sus preceptos, en todo caso, de las costumbres existentes, lo que nos resuelve desde el punto de vista del Tribunal Supremo el problema que llevamos analizando a lo largo de este epígrafe…”[4]

Este régimen de aprovechamiento se completa, aunque el Reglamento no precisa si lo es en régimen supletorio o en régimen de concurrencia, con la determinación prevista en el artículo 95 conforme al cual el órgano competente de la Comunidad Autónoma en materia de montes puede, oído el Consejo de Estado o el órgano consultivo Superior del Consejo de Gobierno de la respectiva Comunidad Autónoma, establecer una norma de aprovechamiento.

La limitación de las Ordenanzas por la legislación dictada por las Comunidades Autónomas ha sido ratificada en la (RJ 1995\8567) Sentencia Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª), de 14 noviembre 1995 al resolver el Recurso núm. 853/1991 en la que se afirma que “… Las condiciones referidas a la vecindad de los que ostentan el derecho al disfrute de los bienes comunales, artículo 20 de la Ley Foral 6/1986, no pueden ser modificados introduciendo otros condicionamientos como los previstos en el artículo 2 de la Ordenanza Municipal, apartado e) en el que se indica la exigencia de «tener encatastrado en Tudela con una antigüedad de cuatro años, excepto de nuevos ganaderos que consten como tales en la Seguridad Social Agraria antes de la entrada en vigor de la Ley Foral de Comunales o puedan acreditar sus profesiones en forma suficiente a juicio de este Ayuntamiento, en este supuesto no será necesaria la concurrencia de los cuatro años de ganado encatastrasdo en Tudela»; Limitación que en definitiva de no concurrir el requisito de tener encatastrado ganado en el tiempo indicado o en su caso para nuevos ganaderos la inscripción en la Seguridad Social Agraria en vigor de la Ley Foral se confiere al Ayuntamiento de Tudela la potestad de apreciar o no la concurrencia de la profesión de ganadero y el derecho de acceder al disfrute de los pastos comunales… “.

pablo romero tirando un pino 1930

B) La titularidad del aprovechamiento corresponde a los vecinos.[5]

Es esta una cuestión claramente definida en el artículo 103 del Reglamento cuando señala que “… el derecho de aprovechamiento corresponderá simultáneamente a los vecinos sin distinción de edad, sexo, estado civil…”.

Esta determinación se completa con la indicación de que los “extranjeros domiciliados en el término municipal gozarán también de estos derechos”. Es claro, por tanto, que el derecho va unido a la condición de participación en la respectiva comunidad política y no, desde luego, a la nacionalidad. Se trata de una posición que supera la regulación anterior, avalada por la doctrina del Consejo de Estado que en su dictamen de 28 de junio de 1957,[6] que negaba el derecho al aprovechamiento por el hecho de que los extranjeros mientras mantengan su nacionalidad de origen son únicamente domiciliados y por tanto no son vecinos.

Estas referencias nos llevan, a su vez, a lo establecido en el Reglamento de Población aprobado por Real Decreto de 11 de julio de 1986 contempla esta regulación en el artículo 54 cuando señala que “… 1. Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse únicamente en el que habite durante más tiempo al año[7]…”. Esta prescripción se completa con la referencia que contiene el artículo siguiente cuando señala que “… 1. Son vecinos del municipio las personas que residiendo habitualmente en el mismo, en los términos establecidos en el artículo 54.1 de este Reglamento, se encuentran inscritos en el padrón municipal. La adquisición de la condición de vecino se produce desde el mismo momento de su inscripción en el padrón… “.

Esta es, precisamente, la norma y el esquema en el que se plasma el concepto de pertenencia a una comunidad política a la que de forma genérica nos hemos referido anteriormente. No obstante esta formulación general y taxativa de los requisitos comunes es lo cierto que la jurisprudencia ha establecido algunas pautas para la interpretación (ya en concreto) del régimen general que podemos sistematizar en las siguientes:

a) El principio de igualdad en la conformación de la individualización del aprovechamiento[8].

La (RJ 1989\3641) Sentencia Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), de 3 mayo 1989 determina la existencia de un limite claro: el derecho de todos los vecinos a ser tratados por igual. Señala la sentencia que “… al primar a unos vecinos sobre otros (los que se constituyan en cooperativa o asociación) y sustituir así el aprovechamiento común y directo por el interpuesto de una persona jurídica, a la que, además, se le otorga una mayor extensión superficial, violando lo dispuesto en el artículo 96 del Reglamento, que ordena que la explotación común o colectiva implicará el disfrute general y simultáneo de los bienes por quienes ostenten en cada momento la cualidad de vecino, circunstancia también ésta que no se contempla por la Ordenanza, hasta el punto de que pudiera llegar un momento en que las sociedades o cooperativas que se constituyan puedan estar formadas, total o parcialmente, por personas extrañas al Concejo y ello en virtud de la sucesión «mortis causa» (artículo 14 de la Ordenanza)… “.

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Es cierto, no obstante, que este derecho no puede identificarse con el derecho a una mismo producto sino únicamente el derecho a que las reglas que definen el aprovechamiento sean comunes y traten con igual carácter a todos y cada uno de los vecinos. A partir de ahí la normativa tradicional y en la mayor parte de los casos la consuetudinaria marcan diferencias por razón de responsabilidades familiares y de situación económica[9].

Conviene en este punto recordar con Nieto que “durante el siglo XIX los aprovechamientos comunales se realizan, en efecto, por familias como consecuencia de que solo son vecinos los cabezas de familia. La Ley municipal de 1870, aceptando una enmienda propuesta por Benot, rompe con esta tradición e introduce el concepto de vecino simplemente emancipado…[10]“. Esta simplicidad normativa se vio enturbiada históricamente sobre todo cuando la Ley de Régimen Local de 1955 alude a “los vecinos cabeza de familia”. La regulación actual ha permitido superar estas posiciones.

b) Consecuencias de la no utilización de los bienes comunales[11].

Claramente puede deducirse de lo indicado en los apartados anteriores que los bienes comunales en la conformación legal están pensados para su aprovechamiento efectivo. A partir de ahí no nos puede extrañar que el artículo 100 establezca que “si los bienes comunales, por su naturaleza o por otras causas, no han sido objeto de disfrute de esta índole durante más de diez años, aunque en alguno de ellos se haya producido acto aislado de aprovechamiento, podrán ser desprovistos del carácter de comunales en virtud de acuerdo de la Corporación respectiva. Este acuerdo requerirá información pública, voto favorable de la mayoría absoluta de número legal de los miembros de la Corporación y posterior aprobación por la Comunidad Autónoma…”. A partir de esta desclasificación el apartado segundo prevé que “tales bienes, en el supuesto de resultar calificados como patrimoniales, deberán ser arrendados a quienes se comprometan a su aprovechamiento agrícola, otorgándose preferencia a los vecinos del municipio…”.

Hasta aquí las reglas generales de los aprovechamientos que se establecen en sintonía con lo que ya establecía el artículo 192 de la Ley de Régimen Local de 1955 y los artículos 77 y siguientes del Reglamento de Bienes que desarrollaba aquélla. Es lo cierto, sin embargo, que la perspectiva de la nueva LM es la de vincular el régimen de aprovechamiento a la compatibilidad con el sistema ambiental en el que se insertan y al catálogo de preferencias que el mismo tiene establecido. Es esta determinación la que nos lleva a analizar el marco contextual en el que deben insertarse las determinaciones indicadas sobre el aprovechamiento.

Estampa típica de Pinares en las cercanías de Casarejos

Estampa típica de Pinares en las cercanías de Casarejos

[1] Tomo la cita de Nieto García. A. Bienes comunales. La refundición del suelo y el vuelo. Revista de Administración Pública. Núm. 60. Septiembre-diciembre. 1969. Pág. 129

[2] La (RJCA 1999\4231).Sentencia Tribunal Superior de Justicia núm. 1113/1999 Burgos, Castilla y León (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Única), de 15 diciembre en la que se señala la no aplicación retroactiva de los requisitos para acceder al aprovechamiento cuando señala que “… Por lo que se refiere al requisito temporal de los 3 años, al ser aprobada la Ordenanza que lo contempla (4 de enero de 1995) con posterioridad a la solicitud inicial por parte del derecho al aprovechamiento (5 de septiembre de 1994) no puede afectarle.

[3] Las sentencias del orden contencioso-administrativo viene manteniendo la independencia entre ambos conceptos de forma que la ordenanza local no es la llamada a recoger la costumbre local. JUR 2004\211017. Sentencia Tribunal Superior de Justicia núm. 276/2002 Burgos, Castilla y León (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), de 22 julio 2004. Recurso contencioso-administrativo núm. 266/2002 cuando recalca que “… Es decir el aprovechamiento puede establecerse según costumbre o reglamentación local lo que no supedita esta necesariamente a aquélla… “

[4] Nieto García. Ob. Cit. Pág. 751.

[5] En otras épocas históricas se añadían requisitos adicionales. Así, por ejemplo, en el Ayuntamiento de Covaleda los Estatutos para el régimen de reparto de los aprovechamientos de Pinos de 19 de agosto de 1933 determinaba que “tendrán derecho al disfrute de los aprovechamientos de pinos, tanto de las concesiones ordinarias como extraordinarias, todos los varones que sean mayores de 25 años de edad y siempre que justifiquen ser hijos o nietos de padres o abuelos que desciendan de esta localidad…” . Esta misma prescripción, en términos muy similares, se encuentra en el artículo 7 de las Ordenanzas formadas y aprobadas para el reparto y distribución de los aprovechamientos comunales de pinos de 1949.

[6] Tomó la cita de Nieto García. Bienes comunales. Ob. Cit. Pág. 710

[7] Este régimen se completa indicando que “… 2. Los menores de edad no emancipados y los mayores incapacitados tendrán la misma vecindad que los padres que tengan su guarda o custodia o, en su defecto, de sus representantes legales, salvo autorización por escrito de éstos para residir en otro municipio. En todo caso, respecto a los mayores incapacitados se estará a lo dispuesto en la legislación civil. 3. La inscripción en el padrón municipal de personas que residiendo en el municipio carezcan de domicilio en el mismo sólo se podrá llevar a cabo después de haber puesto el hecho en conocimiento de los servicios sociales competentes en el ámbito geográfico donde esa persona resida.

[8] Desde una perspectiva histórica esto no ha sido así. Nos recuerda Nieto como “ el principio de discriminación entre los vecinos estaba, no obstante, latente en todos los sistemas de adjudicación o concesión de derechos. Era práctica tradicional el que los militares o caballeros tuvieran doble de cupo que el resto de sus convecinos…”. Nieto García. A. Bienes Comunales. Ob. Cit. Pág.723.

[9] Así lo establecía el artículo 192.2 de la Ley de Régimen Local de 1955 cuando señalaba que los bienes comunales se disfrutarán en proporción inversa a la situación económica de los beneficiarios.

[10] Nieto García. A. Bienes comunales. Ob. Cit. Pág. 702

[11] El tema fue analizado por Bocanegra cuando sobre la base de la legislación de régimen local de 1955 indicaba que “…Esto es lo que establece el artículo 194 de la Ley de Régimen Local, todavía vigente, aunque, en todo caso, no considera suficiente el mero transcurso del tiempo, sino que impone una serie de limitaciones adicionales, como la necesidad —entre otras— de la adopción expresa de un acuerdo municipal en ese sentido, con el quorum especial del artículo 3 de la Ley de 28 de octubre de 1981 (dos terceras partes del número de hecho y en todo caso de la mayoría absoluta legal), informe previo del IRYDA y la autorización de tutela expresamente declarada por el Tribunal Constitucional conforme con el principio constitucional de autonomía municipal, como hemos visto, cautelas -todas ellas no pequeñas, y dirigidas precisamente a la garantía de los derechos de los vecinos y con altas dosis de singularidad, singularidad justificada precisamente en la de los bienes jurídicos a proteger. Dice así, como es conocido, el artículo 194 de la Ley de Régimen Local: «1. Si los bienes municipales, por su naturaleza o por otras causas, no han sido objeto de disfrute comunal durante más de diez años, aunque en alguno de ellos se haya producido acto aislado de aprovechamiento, podrán ser desprovistos del carácter de comunales, considerándose de propios, en virtud de acuerdo del municipio respectivo. Ese acuerdo requerirá información pública, dictamen previo del Instituto Nacional de Colonización, voto favorable de las dos terceras partes del número legal de miembros de la Corporación y aprobación del Ministro de la Gobernación.

Tales bienes deberán ser arrendados a quienes se comprometan a su aprovechamiento agrícola, y se otorgará preferencia a los vecinos del municipio.» Sobre esta disposición legal (en donde, aparte de lo dicho, es también de notar que el cambio de calificación jurídica no es obligatorio, pero tampoco absolutamente discrecional —como se verá seguidamente —; como tampoco lo es la utilización de los bienes desafectados que quedan vinculados a un determinado destino), el Reglamento de Bienes ha venido a precisar algunos extremos.

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