PERSPECTIVA GENERAL SOBRE EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS APROVECHAMIENTOS DE MONTES COMUNALES – II

PERSPECTIVA GENERAL SOBRE EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS APROVECHAMIENTOS DE MONTES COMUNALES – II

2. – Un apunte sobre la naturaleza jurídica.

La categoría de los bienes comunales procede de una formación histórica indudable que podemos entender arranca de la Ley 9, Título 28, Partida III de Alfonso X en la que se refiere a ellos como “campo e viñas e huertas e olivares e otras heredades e ganados e otras cosas semejantes que dan fruto de si o renta, puede haber las ciudades o las villa e como quier que sean comunalmente de todos los moradores de la ciudad o de la villa…”.

Posteriormente, la Pragmática de Burgos de 28 de octubre de 1496 indica en relación con los mismos que “ que fueren tan grandes i tales, que los vecinos de las dichas ciudades i villas i lugares se puedan aprovechar dello de leña, no los cortando en pie…”[1].

Pero más allá de este breve apunte histórico podemos indicar que la naturaleza jurídica de los bienes comunales presenta notables vaivenes históricos a los que se ha referido Nieto cuando señala que “… la doctrina más antigua, sin enfocar conscientemente esta cuestión, suele calificar estos bienes de patrimoniales, rechazando expresamente su caracterización como de dominio público…la legislación ha insistido conscientemente en el carácter no demanial de los bienes comunales[2]…”. A esta misma afirmación por razón puramente residual se llega en la interpretación de los artículos 343 y 344 del Código Civil únicamente por el hecho de no ser considerados como bienes de dominio público[3].14 A partir de aquí el siguiente hito legislativo parece más claro. De esta forma el artículo 183 de la Ley de Régimen Local de 1955 establecía que “los bienes municipales se clasifican en bienes de dominio público y bienes patrimoniales. Los bienes de dominio público son de uso o servicio público; los patrimoniales son de propios y comunales…”[4]

En este punto comencemos por recordar que el artículo 79 del TRLBRL establece que “… El patrimonio de las entidades Locales está constituido por el conjunto de bienes, derechos y acciones que les pertenezcan…”. A partir de esta definición genérica remite a la clasificación de los bienes que pueden ser de dominio público o de carácter patrimonial. La característica diferencial, frente a la dicotomía de la legislación común, es que en este ámbito aparecen los bienes comunales que según la propia Ley son aquellos cuyo aprovechamiento corresponda al común de los vecinos. Es cierto que la importancia de este tipo de bienes, desde una perspectiva histórica (a la que más adelante nos referiremos) justificó incluso su constitucionalización aunque ésta dejó imprejuzgada la naturaleza jurídica de los mismos aunque estableció algunas pautas centrales y determinantes de su régimen jurídico.[5]

Como resumen podemos señalar, en línea con lo que establece Martín Sanz, que “…la nota que caracteriza a los bienes comunales es la que su aprovechamiento corresponde al común de los vecinos, siendo tal comunidad de aprovechamiento y disfrute de tipo germánica o en mano común y por tanto indivisible e inalienable…”[6]

Al tema de la naturaleza jurídica se refieren diferentes pronunciamientos judiciales recientes que interpretan la actual regulación en línea con la doctrina tradicional más sólida a la que anteriormente nos hemos referido. Así la (RJ 1995\8567) Sentencia Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª), de 14 noviembre 1995 al resolver el Recurso núm. 853/1991 afirma que “…La titularidad de los bienes comunales no corresponde

a los Ayuntamientos como así se desprende del artículo 79.2) de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 abril 1985 (RCL 1985\799, 1372 y ApNDL 205): «los bienes de las Entidades Locales son de dominio público o patrimoniales», sin incluir en la titularidad de las entidades locales los comunales, sin perjuicio de definir su naturaleza como bienes de dominio público y ser inalienables, inembargables, imprescriptibles artículo 80.1) en cumplimiento del mandato constitucional a que se contrae el meritado artículo 132 de la Constitución18…”.

Es cierto que estas consideraciones habían sido ya analizadas por la jurisprudencia constitucional que desde la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de febrero de 1981 señala, en efecto, en lo que nos importa: «Los bienes comunales tienen una naturaleza jurídica peculiar que ha dado lugar a que la Constitución haga una especial referencia a los mismos en el artículo 132.1 al reservar a la Ley la regulación de su régimen jurídico, que habrá de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, y también su desafectación. Esta naturaleza jurídica peculiar, y el hecho de que la intervención prevista en el artículo 192.3 y 4 se produzca —en definitiva— en garantía de los derechos de los vecinos, y en el caso del artículo 194.1, para controlar la procedencia de desafectación de los bienes, da lugar a que tales preceptos no puedan considerarse opuestos a la Constitución.[7]»

 

Terciando en esta polémica Bocanegra indica que “…La figura jurídica de los bienes comunales (o montes, cuando lo sean con arreglo a su legislación  específica —la mayoría— es una figura plural, que arropa bajo su manto una amplia gama de bienes —o de montes— de muy diversa terminología y  regulación jurídica con una especial componente consuetudinaria, pero que tal vez sea susceptible de una caracterización común, a través de las siguientes notas: En primer término, y de forma decisiva, lo que siempre y necesariamente hay en los comunales es la comunidad del aprovechamiento y disfrute, con independencia de que la propiedad de la cosa sea o no también común (3). Ello no quiere decir, desde luego, qué los problemas de titularidad de los comunales no tengan importancia —antes bien, son un problema crucial, como veremos—, sino que el dato estricto de quién o quiénes sean los titulares tiene una escasa virtualidad definitoria de que es lo que sean los bienes comunales…”.

Con vocación de síntesis podemos indicar que la jurisprudencia y la doctrina parecen convenir en que los bienes comunales son una categoría específica de bienes calificada por el establecimiento legal de un determinado régimen jurídico que se asimila al de los bienes públicos y que soporta un derecho real de aprovechamiento a favor de los vecinos de una determinada comunidad municipal. Este derecho de aprovechamiento tiene un beneficiario conjunto constituido por el conjunto de vecinos en el ámbito de lo que la doctrina civilista ha denominado como comunidad germánica que se caracteriza por la explotación colectiva y sin posibilidad de venta individual. Esta tesis es coincidente con la que estableció Bocanegra que “…En tercer término, los bienes comunales son un ejemplo de comunidad germánica o en mano común (Eigentum zur gesammten Hand), en donde no existen cuotas o partes que puedan dividirse, lo que comporta un régimen jurídico caracterizado por la indivisibilidad y la inalienabilidad, notas exigidas por definición por su propio y singular régimen jurídico (6). Y, por último, la existencia de una fortísima penetración del Derecho Administrativo en estas singulares formas de comunidad (germánica) de bienes, especialmente los llamados comunales típicos, de los que puede perfectamente decirse (7) que son una figura exclusiva del Derecho Administrativo…”

3. – Régimen de aprovechamiento.

Una vez hecho el propio apunte legal sobre la definición y naturaleza de los bienes comunales podemos continuar el análisis de su regulación con lo que establece, en el plano reglamentario, con el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales el que regula de una forma más concreta el régimen de aprovechamiento de los mismos.

3.1. – Las formas de aprovechamiento.

Podemos sintetizar el régimen previsto en los artículos indicados en lo que al aprovechamiento de los bienes comunales se refiere en la forma siguiente:

A) Sistema general.

Se refiere a él el artículo 94 del Reglamento cuando indica que “el aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales se efectuará precisamente en régimen de explotación común o cultivo colectivo…”[8].

La explotación común o el cultivo colectivo implicará el disfrute general simultaneo de los bienes por quienes ostenten en cada momento la cualidad de vecino. Es este punto donde aparece la referencia a la propiedad germánica o común que se caracteriza por la indisponibilidad de la situación de titular de forma que el derecho que deriva de la explotación común o el cultivo colectivo se dispone únicamente mientras se ostenta la condición de vecino.

Desde otra perspectiva puede indicar que la opción por la explotación común es coherente con la dicotomía que anteriormente hemos analizado al indicar que la titularidad del bien se mantiene en manos de la respectiva Corporación Local mientras que el aprovechamiento es el que pertenece al conjunto de los vecinos. La opción por la titularidad en manos de la Administración es la que permite indicar que la capacidad de organización y prestación del servicio le corresponde a esta de forma que en realidad lo que corresponde a los vecinos es el derecho de aprovechamiento en la forma que se defina o que sea consecuencia de las decisiones organizativas de la Corporación Local.

Si esto no fuera así, podríamos decir que los vecinos tienen una obligación legal de permitir la explotación común. Sin embargo, esta opción conceptual sería posible únicamente si no se aceptase la propiedad de la respectiva Corporación Local y nos encontrásemos, por tanto, ante una forma de comunidad de bienes directamente atribuible a los vecinos. No es esa, sin embargo, la posición que aquí se mantiene.

B) Sistema supletorio de primer orden.

El régimen ordinario de aprovechamiento que se deduce de lo establecido en el apartado anterior puede no ser la fórmula final de aprovechamiento porque la normativa local prevé, en clara sintonía con la normativa local tradicional y especialmente con lo previsto en la Ley de Régimen Local de 1955, otras formas supletorias que operan en el supuesto de que la Corporación Local no haya optado por la explotación conjunta.

De esta forma y de conformidad con el artículo 94 cuando la explotación común o el cultivo colectivo no sean posible existen dos formas adicionales de aprovechamiento:

a) Aprovechamiento peculiar, según costumbre o reglamentación local.

En esta forma adicional de aprovechamiento no se prefigura la forma de efectuar la misma sino que únicamente refiere dos condiciones: una, que se trate de una forma de aprovechamiento peculiar, esto es, que no sea la de aprovechamiento común o colectivo al que nos hemos referido en el sistema general; dos, que el aprovechamiento peculiar no se improvise sino que proceda de la costumbre o de la reglamentación local.

b) Adjudicación por lotes o suertes[9]

La adjudicación por lotes o suertes ser hará por los vecinos en proporción directa al número de personas que tenga a su cargo e inversa de su situación económica.[10]

 Es cierto, en este punto, que algunos ejemplos reales nos sitúan ante lo que se ha venido a denominar los lotes multivecinales “compuestos por la suma de las suertes que les corresponden a un conjunto de beneficiarios, los cuales voluntariamente aceptan su agrupación y posterior traslado a un ente que a tal efecto les representa…”[11].

C) Sistema supletorio de segundo orden.

Únicamente opera cuando el sistema general y el supletorio de primer orden (en sus dos modalidades) no pueden ser posibles. Consiste en la adjudicación mediante precio.

La adjudicación mediante precio habrá de ser autorizadas por el órgano competente de la Comunidad Autónoma y se efectuará por subasta pública en la que tengan preferencia sobre los no residentes, en igualdad de condiciones, los postores vecinos[12]. Nada dice la norma sobre la regulación de la subasta pero en sintonía con los que venimos indicando queda claro que el régimen debería ser la prevista en la legislación patrimonial[13].

El carácter escalonado, ordenado y sucesivo de los supuestos contemplados en los apartados anteriores se ratifica en la STS de 18 de octubre de 1999 cuando señala que “el artículo 75 del Texto Refundido antes citado, escalona por orden de preferencia cada una de las posibles formas de explotación de los bienes comunales, de modo que su aplicación restrictiva requiere que no sea posible acudir a la anterior… “[14].

Finalmente cabe indicar que la jurisprudencia viene admitiendo la posibilidad de la actualización del sistema de aprovechamiento pero con limitaciones. RJ 1989\3641 Sentencia Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección 1ª), de 3 mayo 1989 “…Nada impide que se potencie un aprovechamiento actualizado y moderno de los montes comunales, pero ello habrá de hacerse conforme a la normativa en vigor y siempre respetando no ya lo que consuetudinariamente ha venido haciéndose, sino los propios derechos reconocidos por la misma Administración, que ahora pretende desconocer a través de una Ordenanza que los ignora prácticamente en absoluto. Un somero examen de la legislación sobre montes y sus medidas complementarias demuestra lo que en tal aspecto puede hacerse, como así se hizo en otros casos idénticos…”

[1] Algunas normas específica han terciado en esta problemática para el Ayuntamiento de Covaleda. Así la Ordenanza para el buen gobierno de Covaleda de 19 de diciembre de 1683 en la que se señalaba que “otrosi ordenaron y tuvieron por bien que ningún vecino ni morador no pueda labrar ni cortas pinos del concejo ni de particulares en todo el término salvo los que la justicia diere por suerte o cuadradillos, so pena que el que labrare los pinos de más del concejo o particulares como dicho es averiguándose con un testigo de manera que este jurado el cual se creído ahora sea guarda u otra persona, mozo o caso tenga la pena de doscientos maravedis para el concejo y la labor perdido y sea sacado de vecino y no sea admitido con los bienes en juntas de concejo ni le den oficio honoro y quede perjuro conforme a una carta ejecutoria que el dicho lugar tiene el Rey… “

[2] Este argumento lo completa indicando que “incluso ante de la promulgación del Código Civil así lo declararon rotundamente diversas Reales Ordenes – muy poco conocidas – dictadas en interpretación del párrafo 1 del artículo 20 de la Ley de 3 de junio de 1855…”.

[3] En defensa de esta tesis cita Nieto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 1904 en la que se señala que “todos los bienes de los pueblos pueden y deben agruparse en tres clases: bienes propios,….bienes comunes o de común aprovechamiento, de los cuales cada vecino de por si puede usar o aprovecharse gratuita y libremente…y bienes, que sin aun pertenecientes a los pueblos, no solo los pueden usar todos y cada uno de los vecinos, sino la generalidad de las personas que no producen fruto, ni propiamente puede producir ningún fruto o renta, aquellos, en una palabra, que son de uso público…”. Toma la cita de Nieto García. A. Bienes comunales. Ob. Cit. Pág.3.

[4] No obstante esta rotundidad ha sido muy matizada por Nieto cuando señala que “…la generalidad de la doctrina, sin embargo, suele prescindir de esta terminante afirmación legal, considerándola puramente declaratoria, sin mayores efectos jurídicos…Según esto y pu7esto que la verdadera naturaleza de las cosas la da el régimen jurídico y no las diferencias legales, teniendo en cuenta que el artículo 188 de la misma ley se somete a un régimen jurídico idéntico a los bienes de dominio público y a los bienes comunales, hay que terminar afirmando la naturaleza demanial de estos bienes…”. Nieto. Ob. Cit. Pág. 245. Esta similitud de regímenes jurídicos no es justificación suficiente, según Nieto, ya que existen claras diferencias entre ambas categorías de bienes que justifican la afirmación legal inicial.

[5] Señala Nieto que “ la única base concreta de todas estas especulaciones la constituye un texto de Diodoro de Silicia que basándose probablemente en el testimonio de otros historiadores más antiguos, relata la costumbre de los vacceos…de distribuir entre sí las tierras de labor para cultivarlas y poniendo luego en común los frutos obtenidos para todos, adjudicar a cada uno su parte, con la advertencia de que los que actúan una porción de su cosecha, sin aportarla al acervo común, son castigados con la pena capital… “. Bienes Comunales. Madrid. 1964. Pág. 69.

[6] Martín Sanz.V. Bienes Públicos. En Tratado de Derecho Municipal. Vol.II. 2ª Ed. Madrid. 2003. Pág. 2002.

[7] Señala Nieto que ha existido una concepción tradicional en la delimitación de los bienes comunales e indica que esta concepción tradicional “… La propia naturaleza propia de aquellos bienes, sobre los que tiene lugar un aprovechamiento común o vecinal gratuito, y que…”.

[8] La Ley de Régimen Local de 1955 establecía en el artículo 192 que “ el aprovechamiento y disfrute de bienes comunales se efectuará en régimen de explotación colectiva o comunal cuando tal disfrute sea practicable… “. Pero no debe olvidarse, como recuerda Nieto, que “ni la ley municipal de 1877, ni el Estatuto Municipal de 1924, ni la Ley republicana de 1935 se refieren a esta fórmula de aprovechamiento…”. Nieto García. A. Bienes Comunales Ob.cit. Pág. 714

[9] El artículo 192 de la Ley de Régimen Local de 1955 se refería a esta fórmula cuando señala que “… cuando el disfrute general y simultaneo de los bienes comunales fuera impracticable a falta de costumbre o reglamentación local, se adjudicará su aprovechamiento por lotes o suertes a los vecinos cabeza de familia en proporción directa al número de familiares que tengan a cargo o inversa a su situación económica…“

[10] Desde una perspectiva histórica nos recuerda Nieto que “la jurisprudencia, por su parte, ha declarado reiteradamente que el aprovechamiento por lotes o suertes no impide el carácter comunal de los bienes…la Sentencia de 5.6.1873…la Sentencia de 8.9.1875…la sentencia de 18.6.1920…”.

[11] García Asensio. J.M. Sistemas vecinales de ejecución de los aprovechamientos forestales comunales en las comarcas meridionales de las Distercias (Soria y Burgos). Revista Aragonesa de Administración Pública. Núm. 18. Zaragoza. 2001. Pág. 554.

[12] Anteriormente la utilización de esta fórmula exigía, igualmente, una autorización que correspondía otorgar al Ministro de la Gobernación previo dictamen del Consejo de Estado.

[13] Esta regulación se contiene, en la actualidad, en la Ley 33/2003, de 3 noviembre 2003. Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas. En concreto, es el artículo 137 de la citada Ley la que establece las formas de enajenación indicando que “… 1. La enajenación de los inmuebles podrá realizarse mediante concurso, subasta o adjudicación directa. 2.- El procedimiento ordinario para la enajenación de inmuebles será el concurso. En este caso, la adjudicación recaerá en el licitador que, en su conjunto, haga la proposición más ventajosa, teniendo en cuenta los criterios que se hayan establecido en los correspondientes pliegos. 3.-Únicamente se utilizará la subasta en los supuestos previstos reglamentariamente y, en todo caso, respecto de bienes que, por su ubicación, naturaleza o características, sean inadecuados para atender las directrices derivadas de las políticas públicas a que se refiere el apartado 2 del artículo 8 de esta Ley y, en particular, de la política de vivienda.

La subasta podrá celebrarse al alza o a la baja, y, en su caso, con presentación de posturas en sobre cerrado; podrá acudirse igualmente a sistemas de subasta electrónica. La modalidad de la subasta se determinará atendiendo a las circunstancias de la enajenación, y la adjudicación se efectuará a favor de quien presente la oferta económica más ventajosa.

En el caso de que la adjudicación resulte fallida por no poder formalizarse el contrato por causa imputable al adjudicatario, la enajenación podrá realizarse a favor del licitador que hubiese presentado la siguiente oferta más ventajosa o proceder a la enajenación directa del bien.

4. Se podrá acordar la adjudicación directa en los siguientes supuestos:
5. Cuando el adquirente sea otra Administración pública o, en general, cualquier persona jurídica de derecho público o privado perteneciente al sector público. A estos efectos, se entenderá por persona jurídica de derecho privado perteneciente al sector público la sociedad mercantil en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta de una o varias Administraciones públicas o personas jurídicas de Derecho público.
6. Cuando el adquirente sea una entidad sin ánimo de lucro, declarada de utilidad pública, o una iglesia, confesión o comunidad religiosa legalmente reconocida.
7. Cuando el inmueble resulte necesario para dar cumplimiento a una función de servicio público o a la realización de un fin de interés general por persona distinta de las previstas en los párrafos a) y b).
8. Cuando fuera declarada desierta la subasta o concurso promovidos para la enajenación o éstos resultasen fallidos como consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones por parte del adjudicatario, siempre que no hubiese transcurrido más de un año desde la celebración de los mismos. En este caso, las condiciones de la enajenación no podrán ser inferiores de las anunciadas previamente o de aquellas en que se hubiese producido la adjudicación.
9. Cuando se trate de solares que por su forma o pequeña extensión resulten inedificables y la venta se realice a un propietario colindante.
10. Cuando se trate de fincas rústicas que no lleguen a constituir una superficie económicamente explotable o no sean susceptibles de prestar una utilidad acorde con su naturaleza, y la venta se efectúe a un propietario colindante.
11. Cuando la titularidad del bien o derecho corresponda a dos o más propietarios y la venta se efectúe a favor de uno o más copropietarios.
12. Cuando la venta se efectúe a favor de quien ostente un derecho de adquisición preferente reconocido por disposición legal.
13. Cuando por razones excepcionales se considere conveniente efectuar la venta a favor del ocupante del inmueble.

[14] Esta misma doctrina puede encontrarse en la (RJ 1989\3641) Sentencia Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), de 3 mayo 1989.