PERSPECTIVA GENERAL SOBRE EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS APROVECHAMIENTOS DE MONTES COMUNALES – I

Otra de las charlas impartidas dentro de aquellas jornadas forestales celebradas en el año 2005, en la enfocada más a los aspectos jurídicos de los aprovechamientos forestales en los montes comunales, como es el caso de Covaleda. Una muy interesante charla que sirvió para clarificar algunos aspectos relativos al pinar y su forma de aprovechamiento.

Perspectiva general sobre el régimen jurídico de los aprovechamientos de montes comunales.-

Dr. Alberto Palomar Olmeda

S U M A R I O

  1. – El régimen jurídico de los aprovechamientos: concepto de aprovechamiento.

1.1. – Ley de Montes

1.2. – La normativa de régimen local.

  1. – Un apunte sobre su naturaleza jurídica
  2. – Régimen de aprovechamiento.

3.1. – Las formas de aprovechamiento.

3.2. – Requisitos comunes para la ordenación del aprovechamiento.

  1. – El aprovechamiento de los montes comunales

4.1. – El aprovechamiento de los montes comunales por los vecinos en el contexto general de la protección y utilización racional de los montes

4.2. – El régimen de aprovechamiento: algunas cuestiones concretas y que se han demostrado como más polémicas en el régimen de aprovechamiento

  1. – Formas de aprovechamiento conocidas y posibilidades teóricas.
  1. – A modo de conclusión.

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  1. – El régimen jurídico de los aprovechamientos: concepto de aprovechamiento.[1]

El aprovechamiento de los montes es, sin lugar a dudas, una cuestión compleja tanto desde una perspectiva social como jurídica. En la primera perspectiva coinciden una serie de cuestiones de índole general y muy enlazadas con los títulos generales de utilización de la naturaleza que se identifican con el desarrollo y la utilización sostenible en términos ambientales[2]. En la segunda y como veremos inmediatamente surgen elementos adicionales que exigen compaginar una norma sectorial como es la de montes con otras de carácter territorial que regulan el estatus de cuantos acceden o pueden acceder a la utilización de aquellos. En todo caso de lo que no queda duda, de conformidad con el artículo 6 de la LM es que tienen la consideración de aprovechamientos “los maderables y leñosos, incluida la biomasa forestal, los de corcho, pastos, caza, frutos, hongos[3], plantas aromáticas y medicinales, productos apícolas y los demás productos y servicios con valor de mercado característicos del monte…”.

La naturaleza del presente trabajo nos exige analizar únicamente la segunda cuestión y prescindir de la primera que trasciende a los objetivos propuestos.

De esta forma podemos indicar que el régimen jurídico de los aprovechamientos de los montes nos exige diferenciar dos grupos normativos que afectan a la cuestión aquí planteada y que confluyen en la definición del régimen jurídico uniforme aplicable a los mismos. Por un lado, la propia legislación de montes y, por otro, la que se corresponde con el régimen jurídico de los bienes de las entidades locales. Debemos analizar cada una de ellas por

separado para a continuación examinar como se entrelazan y armonizan hasta configurar ese régimen jurídico común.

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1.1. Ley de Montes.[4]

El régimen vigente de la ordenación de los Montes arranca de la (RCL 2003\2723) Ley 43/2003, de 21 noviembre, de Montes que como indica su artículo es de ”.. de aplicación a todos los montes españoles de acuerdo con el concepto contenido en el artículo 5… “[5]. Precisamente, es este artículo 5 el que establece una referencia que nos permiten establecer un concepto positivo junto con otras pautas de definición que nos permiten establecer un concepto negativo con el que conformar el criterio de montes desde la perspectiva de la legalidad sectorial[6].

Desde la perspectiva positiva contenida en el citado artículo podemos indicar que tienen la consideración de monte:

  1. Los terrenos yermos, roquedos y arenales;
  2. Las construcciones e infraestructuras destinadas al servicio del monte en el que se ubican. ;
  3. Los terrenos agrícolas abandonados que cumplan las condiciones y plazos que determine la Comunidad Autónoma, y siempre que hayan adquirido signos inequívocos de su estado forestal;
  4. Todo terreno que, sin reunir las características descritas anteriormente, se adscriba a la finalidad de ser repoblado o transformado al uso forestal, de conformidad con la normativa aplicable.

Frente a esto y desde la vertiente negativa podemos indicar que no tienen la consideración de monte:

a)Los terrenos dedicados al cultivo agrícola;

b) Los terrenos urbanos y aquellos otros que excluya la Comunidad Autónoma en su normativa forestal y urbanística.

A partir de este esquema inicial el LM va estableciendo un régimen diferenciado según las competencias que atribuye específicamente a cada una de las Administraciones Territoriales constitucionalmente reconocidas en cuanto titulares potenciales de los bienes y en cuanto planificadores de la utilización de bienes en el entorno natural.

En lo que a la Administración Local que es la que aquí nos interesa puede afirmarse el régimen jurídico que proviene del artículo 9 de la LM y que nos permite indicar que “…Las entidades locales, en el marco de la legislación básica del Estado y de la legislación de las Comunidades Autónomas, ejercen las competencias siguientes:

  1. La gestión de los montes de su titularidad no incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública.
  2. La gestión de los montes catalogados de su titularidad cuando así se disponga en la legislación forestal de la Comunidad Autónoma.
  3. La disposición del rendimiento económico de los aprovechamientos forestales de todos los montes de su titularidad, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 38 en relación con el fondo de mejoras de montes catalogados o, en su caso, de lo dispuesto en la normativa autonómica.
  4. La emisión de informe preceptivo en el procedimiento de elaboración de los instrumentos de gestión relativos a los montes de su titularidad incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública.
  5. La emisión de otros informes preceptivos previstos en esta Ley, relativos a los montes de su titularidad.
  6. Aquellas otras que, en la materia objeto de esta Ley, les atribuya, de manera expresa, la legislación forestal de la Comunidad Autónoma u otras leyes que resulten de aplicación…”.

trabajando en el pinar 1972

Es lo cierto que la regulación de las competencias locales ha adolecido de acierto y complitud, como señal Gómez Barahona cuando indica que “…sin duda la LM constituye una oportunidad perdida para realizar una adecuada ordenación básica de las competencias municipales en materia forestal y conseguir, en esta materia un mínimo de coherencia competencial e institucional… La raíz de las exiguas aportaciones que contiene la Ley radican en que continúa manteniéndose, como uno de los pilares esenciales de la legislación de montes, la diferenciación entre montes públicos y privados a efectos de gestión, cuando lo relevante no debe ser quien es el propietario, sino el valor de las masas forestales y la necesidad de armonizar conservación y fomento con su aprovechamiento”.[7]

Este artículo 9 nos sirve para establecer la escala de fuentes que corresponde aplicar: la gestión que se reconoce a la Administración Local lo es el ámbito de la legislación básica del Estado y de la legislación que al respecto puedan dictar las Comunidades Autónomas. Entendemos, así, por tanto que la ordenación es más orgánica que substantiva y que los efectos centrales y substantivos hay que buscarlos en las normas respectivas tanto del Estado como del Comunidad Autónoma. En este último supuesto debemos indicar, además, que, como se analizará más adelante, el Ordenamiento en su conjunto le reserva no sólo funciones normativa sino también ejecutiva en orden a determinar el régimen de aprovechamientos. Sobre esta cuestión volveremos más adelante una vez que hallamos determinado el régimen de aprovechamientos que se prevé en la legislación substantiva.

La aplicación de este esquema al régimen específico de los aprovechamientos exige, por tanto, que analicemos, en primer término, el régimen jurídico que de los mismos prevé la Ley de Montes que es la que venimos analizando.

El régimen de aprovechamiento se encuentra contenido en el Capítulo IV de la LM que nos permite, a su vez, diferenciar entre un régimen general (que incluye todo tipo de aprovechamientos), un régimen específico (referido a los aprovechamientos madereros) y una serie de adaptaciones incorporadas al llamado Fondo de mejoras en montes catalogados. Procedamos a analizar cada uno de ellos.

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A)Régimen General.

Este régimen general podemos, a su vez, sistematizarlo en la forma siguiente:

Atribución de la titularidad del aprovechamiento.

Esta previsto en el artículo 36 de la LM conforme al cual “…1.El titular del monte será en todos los casos el propietario de los recursos forestales producidos en su monte, incluidos frutos espontáneos, y tendrá derecho a su aprovechamiento conforme a lo establecido en esta Ley y en la normativa autonómica”.

Sometimiento al Plan de Ordenación de los recursos forestales.

La Exposición de Motivos de la LM recalca la importancia que dicho Texto atribuye a la planificación. En concreto señala que “…La Ley constata la necesidad de la planificación forestal a escala general, consagrando la existencia de la Estrategia forestal española y el Plan forestal español. En este ámbito, la novedad más importante de la Ley la constituyen los planes de ordenación de los recursos forestales (PORF). Se configuran como instrumentos de planificación forestal de ámbito comarcal integrados en el marco de la ordenación del territorio, con lo que la planificación y gestión forestales se conectan con el decisivo ámbito de la ordenación territorial…”.[8]

En el plano normativo dicha vinculación se contiene en el artículo 36 en su apartado 2 cuando establece que “…Los aprovechamientos de los recursos forestales se realizarán de acuerdo con las prescripciones para la gestión de montes establecidas en los correspondientes planes de ordenación de recursos forestales, cuando existan. Se ajustarán también, en su caso, a lo que concretamente se consigne en el proyecto de ordenación de montes, plan dasocrático o instrumento de gestión equivalente vigente…”.

En este punto conviene recordar que la planificación conjunta de los bienes con repercusión ambiental está muy extendida en todo el ámbito de la normativa reguladora de los instrumentos de protección de los mismos. Así ocurre, sin ir más lejos, en el ámbito de la Ley 4/1989, de 27 marzo 1989 establece normas de protección, conservación, restauración y mejora de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres[9]. En este contexto la propia LM establece un régimen piramidal de planificación que comienza con la denominada estrategia forestal a la que alude el artículo 29 de la LM indicando que “…1. La Estrategia forestal española, como documento de referencia para establecer la política forestal española, contendrá el diagnóstico de la situación de los montes y del sector forestal español, las previsiones de futuro, de conformidad con sus propias necesidades y con los compromisos internacionales contraídos por España, y las directrices que permiten articular la política forestal española….”.

Este instrumento resulta desarrollado por el denominado Plan Forestal Español[10] y, finalmente, en el ámbito ya de las Comunidades Autónomas por el instrumento que es fruto de la habilitación que se contiene en el artículo 31 de la LM para que “… 1.- Las Comunidades Autónomas podrán elaborar los planes de ordenación de recursos forestales (PORF) como instrumentos de planificación forestal, constituyéndose en una herramienta en el marco de la ordenación del territorio… “.

Es claro, por tanto, que nos encontramos, como anteriormente se indicaba ante una macropolítica general (estrategia forestal) que se desarrolla por el Plan Forestal del Estado y se completa por los Planes de Ordenación de los Recursos forestales. Esta estructuración piramidal hace que a la primera le correspondan los principios más generales y a los segundos el desarrollo en sus respectivos ámbitos de ordenación.

A partir de la definición de objetivos contenidos en los instrumentos de planificación podemos indicar que lo que se significa, a los efectos de lo que aquí se analiza, es que la planificación en sus diversas acepciones y categorías

supone el marco admisible de los aprovechamientos que quedan, por tanto, vinculados por la misma.

SO-0623

  1. Ordenación sobre los aprovechamientos

Se contiene en el apartado 3 del artículo 36 cuando señala que “…3. El órgano forestal de la Comunidad Autónoma regulará los aprovechamientos no maderables. Dichos aprovechamientos, y en particular el de pastos, deberán estar, en su caso, expresamente regulados en los correspondientes instrumentos de gestión forestal o PORF en cuyo ámbito se encuentre el monte en cuestión….”[11].

B) Régimen específico referido a los aprovechamientos maderables y leñosos.

Se encuentra previsto en el artículo 37 de la LM y señala, a su vez, un doble régimen:

a) Los que están administrados o gestionados por el Órgano forestal de la respectiva Comunidad Autónoma. Sobre los mismos cabe indicar que “….Los aprovechamientos maderables y leñosos se regularán por el órgano forestal de la Comunidad Autónoma…”.

b) Los no gestionados por el órgano forestal En relación con estos “… En los montes no gestionados por dicho órgano forestal, estos aprovechamientos estarán sometidos a las siguientes condiciones básicas:

  1. Cuando exista proyecto de ordenación, plan dasocrático o instrumento de gestión equivalente, o el monte esté incluido en el ámbito de aplicación de un PORF y éste así lo prevea, el titular de la explotación del monte deberá notificar previamente el aprovechamiento al órgano forestal de la Comunidad Autónoma, al objeto de que éste pueda comprobar su conformidad con lo previsto en el instrumento de gestión o, en su caso, de planificación. La denegación o condicionamiento del aprovechamiento sólo podrá producirse en el plazo que determine la normativa autonómica mediante resolución motivada, entendiéndose aceptado caso de no recaer resolución expresa en dicho plazo.
  2. En caso de no existir dichos instrumentos, el titular de la explotación del monte deberá comunicar previamente al órgano forestal de la Comunidad Autónoma su plan de aprovechamiento de acuerdo con la regulación autonómica al efecto. Este órgano emitirá una autorización preceptiva para dicho aprovechamiento en el plazo que determine la Comunidad Autónoma. En caso de silencio administrativo se entenderá estimada la solicitud. Si la contestación fuese negativa deberá justificarse técnicamente.tPELANDO PINOS

C) Fondo de mejoras en montes catalogados.

Se trata de una figura prevista en el artículo 38 de la LM conforme a la cual “…Las entidades locales titulares de montes catalogados aplicarán a un fondo de mejoras, cuyo destino será la conservación y mejora de los montes incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública, una cuantía que fijarán las Comunidades Autónomas y que no será inferior al 15 por 100 del valor de sus aprovechamientos forestales o de los rendimientos obtenidos por ocupaciones u otras actividades desarrolladas en el monte. Dicho fondo será administrado por el órgano forestal de la Comunidad Autónoma, salvo que ésta lo transfiera a la entidad local titular…”.

 Desde la anterior perspectiva podemos indicar que el bloque normativo indicado permite que cada Administración Pública gestione sus montes (a excepción de los que son incluidos en catálogos) pero en la determinación del régimen de aprovechamiento inciden la normativa estatal, la que es fruto de la planificación y la autonómica respectiva.

1.2. – La normativa de régimen local.

Más allá de las determinaciones específicas que acaban de verse en relación con la regulación de los montes es lo cierto que en muchos casos se trata de bienes de las Corporaciones Locales y que, por tanto, en la configuración del régimen jurídico de las mismas podemos encontrar, igualmente, algunos elementos centrales en su definición.

De esta forma podemos indicar que el régimen jurídico de los mismos es la adicción más o menos sistemática de ambos Ordenamientos.

[1] En relación con el régimen jurídico de los aprovechamientos puede verse el trabajo de Barcelona Llop.J. Aprovechamientos forestales. En la obra colectiva Coordinada por Calvo Sánchez. L. Comentarios Sistemáticos a la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Madrid. 2005. Pág. 921.

[2] Este aspecto ha sido considerado por la propia Jurisprudencia constitucional en la STC 102 /1995, de 26 de junio en la que se señala que es este un de esos ámbitos sectoriales muy vinculados a otros títulos competenciales más extensivos. En concreto la STC se refiere al título del medio ambiente.

[3] En relación con este tipo de aprovechamiento puede verse el libro de García Asensio. J.M. “Los aprovechamientos micológicos en España. Régimen Jurídico”. Madrid. 2004

[4] En relación con esta Ley puede verse el Libro coordinado por Calvo Sánchez.L. Comentarios sistemáticos a la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, De Montes. Madrid. 2005.

[5] Para el análisis de la perspectiva histórica puede verse el trabajo de Colom Piazuelo.E. La conformación histórica del Derecho Forestal. En la obra colectiva Coordinada por Calvo Sánchez.L. Comentarios Sistemáticos a la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Madrid. 2005.

[6] Desde una perspectiva histórica las Ordenanzas generales de Montes de 1833 definían el monte como “bajo la denominación de montes para los efectos de estas Ordenanzas, se comprender todos los terrenos cubiertos de árboles a propósito para la construcción naval o civil, carbonero, combustible y demás necesidades comunes…”

[7] Gómez Barahona.A. La Administración Local en la nueva Ley de Montes. En la obra colectiva Coordinada por Calvo Sánchez.L. Comentarios Sistemáticos a la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Madrid. 2005. Pág. 297.

[8] En relación con esta figura puede verse el trabajo de Pérez Andrés.A.A. Los planes de ordenación de los recursos forestales. En la obra colectiva Coordinada por Calvo Sánchez.L. Comentarios Sistemáticos a la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes. Madrid. 2005. Pág. 749.

[9] Esta norma prevé los denominados Planes de Ordenación de Recursos Naturales en el artículo 4 3. cuando señala que “…Son objetivos de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales los siguientes:

  1. a) Definir y señalar el estado de conservación de los recursos y ecosistemas en el ámbito territorial de que se trate.
  2. b) Determinar las limitaciones que deban establecerse a la vista del estado de conservación.
  3. c) Señalar los regímenes de protección que procedan.
  4. d) Promover la aplicación de medidas de conservación, restauración y mejora de los recursos naturales que lo precisen.
  5. e) Formular los criterios orientadores de las políticas sectoriales y ordenadores de las actividades económicas y sociales, públicas y privadas, para que sean compatibles con las exigencias señaladas…”.

[10] Al Plan Forestal español se refiere el articulo 30 de la LM indicando que ”..1.- El Plan forestal español, como instrumento de planificación a largo plazo de la política forestal española, desarrollará la Estrategia forestal española…”.

[11] Este régimen se completa con un par de determinaciones puntuales conforme a las que:

– 4. Los aprovechamientos en los montes del dominio público forestal podrán ser enajenados por sus titulares en el marco de lo establecido en el artículo 15, así como de lo previsto en la legislación patrimonial que les resulte de aplicación.

– 5. Los aprovechamientos en los montes afectados por las zonas de servidumbre, policía, o afección de los dominios públicos hidráulico, marítimo-terrestre, de carreteras o ferroviario no precisarán de la autorización de los órganos competentes de dichos dominios, siempre y cuando tales montes dispongan de instrumentos de gestión cuya aprobación por el órgano forestal de la Comunidad Autónoma haya sido informada favorablemente por los órganos de gestión de los dominios públicos mencionados

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